Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

In het proces van staat- en natievorming na 1815 stond de verhouding tussen overheid en burger centraal. Er werd steeds opnieuw gedebatteerd over de wederzijdse rechten en plichten in het sociale domein. Volgens de Grondwet was zorg een zaak van voortdurende aandacht van de regering. Ook nu vindt de overheid het van groot belang dat burgers weten waar zij met hun vraag naar zorg en ondersteuning terecht kunnen. Gaandeweg professionaliseerde en versnipperde de (medische) armenzorg. Zorg werd steeds minder alleen een lokale aangelegenheid.

After the establishment of the Kingdom of the Netherlands in 1815 a process of state- and nation-building began. The relationship between the different levels of government and the citizens was a central factor in this development. The rights and duties of both were explored. Like today, the government found it important that citizens know where to turn for help in need. During the nineteenth and twentieth centuries medical and other forms of care professionalized and fragmented. Care became no longer a purely local matter.

Zorg in het huis van Thorbecke

De Grondwet van 1815 bepaalde dat de regering over de armenzorg verslag moest doen aan de Staten-Generaal. Het verzamelen van gegevens voor de armverslagen was voor de betrokken bestuurslagen, gemeenten, provincies en rijk, om allerlei redenen lastig. Regelmatig werd bekeken of de procedures verbeterd konden worden. Zo werden in 1832 de tabellen anders ingericht om het de provinciale en lokale besturen gemakkelijker te maken. Er kwam daarnaast een aparte tabel voor de ziekenhuizen. Volgens de minister van Binnenlandse Zaken stond de gegevensverzameling er in Nederland vergeleken met andere landen echter goed voor. Die beschikten niet over 'zulke volledige en stellige opgaven'.
De armverslagen werden tot 1845 niet in het parlement besproken. Die over 1845 en 1846 werden behandeld door een kamercommissie die in 1848 haar rapport uitbracht. Zij constateerde dat de verslagen onvolledig waren. Het aantal instellingen dat niet met de gevraagde gegevens over de brug kwam was weliswaar klein maar hun opstelling leidde er wel toe dat er geen compleet beeld kon worden geschetst. Het waren vooral de niet-gesubsidieerde instellingen voor thuiswonende armen die hun cijfers niet inleverden. Tevens vond zij dat 'het leven, achter de doode cijfers verborgen' meer aan bod moest komen. Volgens de autoriteit op het gebied van het onderzoek naar de armenzorg, J. de Bosch Kemper, waren de armverslagen geen verslagen over de armoede maar verslagen betreffende het armwezen.

De toename van de plaatselijke belastingdruk door de stijging van de armoede en het bedrag aan subsidies aan de zorginstellingen, waren in 1843 voor de minister van Binnenlandse Zaken aanleiding subsidievoorschriften uit te vaardigen. De kritiek op het bestaande stelsel van armenzorg bracht de regering van koning Willem II tot een wetsontwerp 'Ondersteuning van behoeftigen'. De problemen met de wet op het domicilie van onderstand van 1818 moesten ermee worden opgelost. Er rezen door die wet niet alleen veel geschillen over de vraag wie de zorg op zich moest nemen; plaatselijke besturen frustreerden de maatregel waarmee iemand na vier jaar domicilie in een nieuwe woonplaats kreeg door mensen armenzorg te geven. Nieuwkomers die in die eerste vier jaar armenzorg hadden ontvangen, kregen namelijk het domicilie niet. Dit leidde er toe dat mensen die in hun eigen onderhoud zouden kunnen voorzien aan de bedelstaf kwamen.
De colleges van Gedeputeerde Staten hadden aan het oplossen van de geschillen hun handen vol en zij werden betrokken bij het ontwerp van de wet. De regering besloot de wet van toepassing te verklaren op zowel de burgerlijke, algemene en kerkelijke armeninstellingen. Dit was in eerdere provinciale regelingen ook het geval geweest. Dat in het wetsvoortel de geboorteplaats het domicilie van onderstand werd, was een praktische keuze. Het had als bezwaar dat hiermee het platteland onevenredig werd belast omdat mensen vaker van daar naar de steden trokken dan andersom. Het voorstel werd uiteindelijk niet door de Tweede Kamer behandeld.

Een wetsontwerp uit 1847 was eveneens bedoeld om de problemen met de wet van 1818 op te lossen. Een Armenwet moest er volgens de memorie van toelichting toe leiden dat de middelen die zorginstellingen hadden zoveel mogelijk werden besteed aan datgene waarvoor ze bedoeld waren. Tevens moest worden voorkomen dat het probleem van de armoede het belang van de staat ondermijnde. Gedeputeerde Staten, aan wie het voorstel ter bestudering was voorgelegd, spraken zich in grote meerderheid uit tegen een recht op hulp en dat werd ook niet in het ontwerp opgenomen.

De 'staatkundige gebeurtenissen' in Europa in het midden van de jaren veertig verslechterden volgens een van de rapporteurs aan de koning, de Gouverneur van Zuid-Holland, de bestaanszekerheid van de lagere klassen. De lokale lasten waren te hoog en het verstrekken van subsidies had tot gevolg dat de diaconieën geen moeite deden 'om fondsen voor hare armen te bekomen'. De Gouverneur vond dat het steeds verhogen van de subsidies aan de armbesturen te zeer een gewoonte was geworden en dat het in feite neerkwam op een armbelasting. Een ander stelsel kwam er alleen door betere wetgeving.
Tijdens de behandeling van de Grondwet van 1848 werd verschillende malen over de armenzorg gesproken. De regering verzekerde het parlement dat de particuliere zorginstellingen (inclusief de diaconieën) hun vrijheid van handelen zouden behouden. Bij de behandeling van de wetsonwerpen van 1845 en 1847 bepleitte een groot aantal leden 'de geheele onafhankelijkheid' van de diaconieën. In 1848 leek men volgens sommige kamerleden onder de indruk van de dreigende gebeurtenissen in het buitenland en kwam men op die onafhankelijkheid terug. 'Men wilde in 1848 niets meer dan dat de diakonien bij de wet niet te zeer in hare vrijheid van handelen zouden worden belemmerd.'

De Gouverneur van Zuid-Holland vond dat de nieuwe Grondwet de 'historisch gefundeerde' decentralisatie bevestigde. Er werd zoveel mogelijk aan de lagere bestuursorganen overgelaten. Het was daarnaast goed zoveel mogelijk toe te vertrouwen aan het particulier initiatief. Door teveel taken op zich te nemen was de regering vatbaarder voor kritiek, ook vanuit het bestuursapparaat en de vertegenwoordigende organen zoals Provincale Staten. In de Grondwet stond dat de armenzorg bij wet geregeld moest worden. Niet alleen de geschillen over het onderstandsdomicilie maar ook die over de vordering van verpleegkosten zouden volgens hem in het vervolg ter bemiddeling aan de overheid moeten worden voorgelegd.

Wet tot regeling van het armbestuur

In 1851 kwam de liberaal J.R. Thorbecke met zijn ontwerp van wet tot regeling van het armbestuur. Hij had als minister in zijn armverslagen de beschikbare cijfers geanalyseerd. De Grondwet sloot een stelsel van staatsarmenzorg niet uit maar de minister achtte dat op dat moment niet nodig. De Armenwet moest echter wel regels stellen aan de kerkelijke armenzorg omdat het grootste deel van de zorg via de diaconieën werd verleend. Zij waren in tweederde van de gemeenten actief, maakten tweederde van het totaal aantal instellingen uit en meer dan de helft van de hulp werd door hen verstrekt. Het honoreren van hun wens om ze buiten de wet te laten, zou leiden 'tot eene groote willekeur van handeling, welke in het algemeen de strekking zou hebben om den last der ondersteuning van zeer vele armen op het burgerlijk bestuur over te dragen'. Volgens Thorbecke waren de armenfondsen van de diaconieën geen eigendom van de kerkelijke gemeente maar het bezit van de armen. Hij vond het hoog tijd 'eene werkzame magt van toezigt of oppervoogdij over alle kerkelijke en andere bijzondere armengestichten in te stellen'.

Zijn wetsvoorstel riep veel reacties op. Vooral in kerkelijke kringen werd de overheidsbemoeienis fel bestreden. De Tweede Kamer reageerde verdeeld. De meerderheid had moeite met de 'Napoleontischen centralisatie-geest'. De armenzorg kwam in het voorstel veel meer onder staatstoezicht dan de Grondwet toeliet en dan in het 'welbegrepen belang van den Staat' was. Een Armenwet moest de heilloze gemeentelijke subsidies verminderen en de 'wettelijke liefdadigheid' uitbannen. De problemen met de armenzorg werden volgens deze kamerleden eerder veroorzaakt door teveel dan door te weinig regels.
Het feit dat de kerkelijke instellingen in het voorstel van Thorbecke onder andere een verplichting tot het geven van hulp werd opgelegd, was volgens een aantal leden van de commissie van rapporteurs in strijd met de beloftes die tijdens de behandeling van de Grondwet waren gedaan. Bovendien stond het voorstel op gespannen voet met de scheiding tussen kerk en staat. De wetgever mocht wel voorschrijven onder welke voorwaarden het burgerlijke bestuur aan particuliere instellingen subsidie kon verlenen. Ook kon er een zeker toezicht worden uitgeoefend. Leden van de commissie die met het voorstel instemden, stelden dat er ook in de Grondwet van 1815 geen twijfel was over het feit dat de kerkelijke en particuliere instellingen aan regels gebonden konden worden. Zij kwamen niet voor niets in de jaarlijkse armverslagen voor. Het parlement drong er ook bij hen op aan dat ze zo volledig en zorgvuldig mogelijk gegevens voor die verslagen verstrekten. Er was tijdens de behandeling van de Grondwet over de bemoeienis met de kerkelijke en particuliere zorginstellingen gesproken omdat er overeenstemming was dat de overheid aan hen regels zou stellen.
Er was in de commissie niet zozeer onenigheid over het feit dat de regering zich met de armenzorg bemoeide, als wel over de mate waarin. Er was overeenstemming over de noodzaak van transparantie: 'openbaarheid omtrent den aard en de wijze van beheer der bijzondere instellingen van weldadigheid [is] niet alleen wenschelijk, maar volstrek noodzakelijk'. Er werd wel gewaarschuwd dat het opstellen van regels geen nieuwe initiatieven in de weg mocht staan.

Thorbecke verdedigde in een nieuw voorstel de bemoeienis van de staat met de kerkelijke instellingen. 'Wij hebben den middeleeuwschen Staat, een agregaat van nevens elkander geplaatste vereenigingen en regten, niet meer. Een kerkgenootschap is thans eene vereeniging in den Staat. Zoomin als absolutisme van de Staatsregering, is in onze dagen absolute onafhankelijkheid eener vereeniging in den Staat bestaanbaar.' De zorg voor de armen was de grondwettelijke plicht van de regering en de wetgever. De diaconieën konden hun armen daaraan niet onttrekken. Wel werd hun in de uitvoering zoveel mogelijk vrijheid gegeven. Mochten de omstandigheden en de publieke belangen het echter nodig maken, was het grondwettig het pad te kiezen dat onder andere Duitsland, Frankrijk en Engeland al hadden gekozen.
De commissie van rapporteurs onderkende dat Thorbecke zijn oorspronkelijke voorstel op een aantal belangrijke punten had aangepast. De strekking ervan was echter niet gewijzigd. De oude stellingen werden opnieuw betrokken en de partijen kwamen niet nader tot elkaar. Het parlement ontving een groot aantal adressen van tegenstanders. Het Algemeen Handelsblad steunde Thorbecke en toonde op basis van het werk van J. de Bosch Kemper aan 'dat de Staat bevoegd en verpligt is tot armverzorging, dat de Staat bevoegd en verpligt is tot oppertoezigt over het armbestuur, ook van bijzondere vereenigingen en kerkelijke inrigtingen, en dat tusschen alle deelen der armverzorging een naauwe band behoort te bestaan'. Door de val van het kabinet Thorbecke in 1853 strandde zijn poging tot het invoeren van een Armenwet.

Op grond van de Gemeentewet van 1851 (pdf) hadden de gemeenteraden op verschillende manieren bemoeienis met zorginstellingen. 'Alle instellingen van liefdadigheid, die niet geheel op eigen krachten en hulpmiddelen steunen, staan gedeeltelijk onder toezigt van het bestuur, dat tot hunne instandhouding medewerkt.' De Armenwet van 1854 die de positie van het particulier initiatief moest verstevigen, bleek al snel voor de gemeenten niet de vermindering van de financiële lasten op te leveren die ervan werd verwacht.

Lees verder

Bovenstaande is gebaseerd op:
Grondwet van 1848, artikel 195,
Handelingen Tweede Kamer 1833-1834, VIII b, Verslag nopens den staat van het armwezen over 1832, p. 246
HTK 1835-1836, XIV b, Verslag nopens den staat van het armwezen over 1834, p. 511 (pdf)
HTK 1845-1846, XIX, Wetsontwerp 'Ondersteuning van behoeftigen', p. 271 (pdf)
HTK 1845-1846, XIX, 3, Wetsontwerp 'Ondersteuning van behoeftigen', Memorie van Toelichting, pp. 281-285 (pdf)
HTK 1847-1848, XI en XXXII, Verslagen nopens den staat van het Armwezen over 1845 en 1846, pp. 391-392 (pdf)
HTK 1847-1848, II, 3, Ontwerp van Wet betreffende de ondersteuning van behoeftigen, Memorie van Toelichting, pp. 44 en 46 (pdf)
HTK 1847-1848, 24 augustus 1848, p. 824 (pdf)
Algemeen Verslag van de Commissie van Rapporteurs betreffende de Grondwet, p. 872 (pdf)
HTK 1849, XXVIII, 2, Verslag nopens den staat van het Armwezen in het Koninkrijk der Nederlanden, over 1847, p. 8 (pdf)
HTK 1849-1850, XL, 2, Verslag omtrent den staat van het Armwezen in het Koninkrijk der Nederlanden over 1848 (pdf)
Verslag omtrent den staat van het Armwezen in het Koninkrijk der Nederlanden over 1849, HTK 1850-1851, Bijlagen, p. 691 (pdf)
HTK 1851-1852, XXII, 2, Ontwerp van wet op het Armbestuur (pdf)
HTK 1851-1852, XXII, 2, Ontwerp van wet op het Armbestuur, Memorie van Toelichting, pp. 95-96 (pdf)
HTK 1851-1852, XXII, 4, Voorlopig Verslag Commissie van Rapporteurs voor het Ontwerp van Wet op het Armbestuur, pp. 935-942 (pdf)
HTK 1852-1853, LXXIII, 3, Memorie van Toelichting Regeling van het Armbestuur, pp. 360-463 (pdf)
HTK 1852-1853, LXXIII, 4, Voorloopig Verslag der Commissie van Rapporteurs voor het Ontwerp van Wet tot regeling van het Armbestuur, 13 april 1853, pp. 603-608 (pdf)
Nationaal Archief, Den Haag, Kabinet des Konings, (1814) 1841-1897, nummer toegang 2.02.04, inventarisnummer 4477, Geheim verslag over 1848 van de Gouverneur van Zuid-Holland aan de Koning, 1 april 1849. Met dank aan Nico Randeraad voor het ter beschikking stellen van het materiaal uit het Kabinet des Konings
Algemeen Handelsblad, 26 februari 1852 (pdf)
W.R. Boer en E.W.J. Six tot Oterleek, Handboek voor plaatselijke besturen, deel 2, (Utrecht 1852), pp. 221-224
J. de Bosch Kemper, Geschiedkundig onderzoek naar de armoede in ons vaderland, hare oorzaken en de middelen, die tot hare vermindering zouden kunnen worden aangewend, (Haarlem 1851)
J. Drenth, 'Thorbecke Revisited. De rol van het doctrinair liberalisme in de Nederlandse politiek', BMGN, 126(2011)4, p. 10
Brief d.d. 12 december 1846 van J.R. Thorbecke aan A.S. van Nierop in: G.J. Hooykaas en F.J.P Santegoeds, De briefwisseling van J.R. Thorbecke. Deel V 1845-1853, (Den Haag 1996), pp. 52-53
M.H.D. van Leeuwen, 'Armenzorg 1800-1912: erfenis van de republiek', in: J. van Gerwen en M.H.D. van Leeuwen (red.), Studies over zekerheidsarrangementen. Risico's, risicobestrijding en verzekeringen in Nederland vanaf de Middeleeuwen, (Amsterdam/Den Haag 1998), pp. 284-285
L.F. van Loo, "Den arme gegeven...". Een beschrijving van armoede, armenzorg en sociale zekerheid in Nederland, 1784-1965, (Amsterdam 1987), p. 34
Verslag van de Gouverneur over 1849, p. 12, geciteerd in H. van Riel, Geschiedenis der Provinciale Staten van Zuid-Holland, (Den Haag 1979), pp. 144-145
V. Veldheer, Kantelend bestuur, onderzoek naar de ontwikkeling van taken van het lokale bestuur in de periode 1851-1985, (1994)
A. Vogelsang, Handboek voor de plaatselijke besturen ten platten lande, deel 1, (Dordrecht 1843), p. 186

Armenzorguitgaven 1817-1899 (pdf)

Tabellen zorginstellingen in de armverslagen

Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

Wet op het domicilie van onderstand 1818 (uitgebreide versie met bronteksten)

Verlichte adviezen over armenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Pleiten voor staatsarmenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Ontwerp voor een wet op het Armwezen 1828

Kritiek op de armenzorg en emigratie als structurele oplossing

De Armenwet van 1854

Zucht naar onafhankelijkheid van het burgerlijk gezag

Geen armenzorg maar sociale verzekeringen

Meer informatie

J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar, parlementaire geschiedenis van Nederland, 1796-1946, (Amsterdam 2013)

N.C.F. van Sas, 'Onder waarborging eener wijze constitutie. Grondwet en politiek, 1813-1848', in: N.C.F. van Sas, De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit, 1750-1900, (Amsterdam 2004)

Moderniseren en democratiseren van het huis van Thorbecke

Afschuifgedrag tussen zorgaanbieders, zorgverzekeraars en gemeenten moet worden gestopt

Samenstelling Tweede Kamer

Gouverneurs en Commissarissen van de Koning in Zuid-Holland

Historische Kranten - Nederlandse dagbladen uit de 17e, 18e, 19e en 20e eeuw

Geschiedenis van de uitgave van de kamerstukken

E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780-1980 (1986)

Gedecentraliseerde eenheidsstaat

Inrichting, taken en bevoegdheden provinciebestuur

Armenwetten, Armverslagen en armenstatistieken

Medische armenzorg

Voorzieningen voor de dekking van ziektekosten

Provinciebestuur en zorg

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).