Contact
Home
webdesign: djRrrong for undone productions

'De revolutie krijgt de schuld niet meer'. Reacties op de plannen van A.S. Talma.

De verrichtingen van het kabinet Heemskerk op het terrein van de sociale verzekering werden met grote belangstelling gevolgd. De landelijke kranten gaven feitelijke verslagen van de sociale zekerheidsdebatten in de Tweede Kamer en leverden commentaar op de plannen van Talma en de ontvangst ervan. Zowel in het parlement als in de media werd over een groot aantal zaken gespeculeerd en stelde men vast dat de praktische uitwerking nog op zich liet wachten. De katholieke krant Het Centrum bracht op 22 juli 1910 hulde aan het werk van Talma. Een maand later schreef het katholieke kamerlid P.J. Reijmer in dezelfde krant over de in juli ingediende Ziekte- en Radenwet. Met de instelling van Raden van Arbeid (RvA) werd een begin gemaakt met de publiekrechtelijke organisatie van de arbeid (PBO). Daarnaast koos Talma, anders dan bij de Ongevallenwet van 1901 het geval was geweest, voor decentralisatie in de uitvoering van de sociale zekerheidswetten. Centralisatie was kostbaar, ondoelmatig en werkte misbruik in de hand. RvA en Verzekeringsraden zouden de grootst mogelijke zelfstandigheid krijgen.
Een groot deel van het verzekeringspakket van de OW (de 'kleine ongevallen') zou na de invoering van de Ziektewet onder deze wet komen te vallen. Ook de landarbeiders vielen onder de ZW. Over hun opname in de sociale verzekering was lange tijd getwijfeld en gestreden 'met een beroep op de meer patriarchaal getinte agrarische toestanden en met een beroep op het buitenland'. Het aantal voorstanders van opname van de landarbeiders was toegenomen. De krant verwees naar een brochure van P.A. Diepenhorst, Sociale verzekering (1909) en de brochure Verbetering van de sociale positie van den landarbeider (1910). De RvA zouden ook de Invaliditeitswet uitvoeren. De Talma-ontwerpen waren met grote zorg voorbereid en weken in hoge mate af van de voorgaande ontwerpen van A. Kuyper en J.D. Veegens. De auteur riep op tot zorgvuldige bestudering.
De NRC publiceerde op 21 en 22 juli 1910 een overzicht van de Ziekte- en Radenwet en schreef onder andere dat op de dag dat iemand in de zin van de ZW arbeider werd, hij verplicht verzekerd zou zijn, ongeacht of daarvan aangifte bij de RvA werd gedaan. De RvA waren gedacht als algemene organisaties van de arbeid en zij zouden zich niet uitsluitend met de sociale verzekeringen moeten bezig houden.
De sociaal-democratische krant Het Volk was Talma's liberale ambtenaar J.A.N. Patijn dankbaar voor zijn brochure over de werking van de Ziekte- en Radenwet omdat die althans enig licht deed schijnen over de plannen van de minister. De krant besteedde er uitgebreid aandacht aan. De burgerlijke toonzetting van de Memorie van Toelichting van de ZW was gespeend van christelijke frases en daarom leesbaar. 'De revolutie krijgt de schuld niet meer voor de noodzakelijkheid van sociale wetgeving. De ontwikkeling der techniek is het, die de oude verhouding tusschen werkgever en arbeider heeft gebroken.' Volgens de krant was het ontwerp van minister Veegens, dat aan de ZW-Talma vooraf was gegaan, een bewerking geweest van het ontwerp Kuyper 'dat op zijn beurt weer was opgebouwd op de paganistische grondlijnen, in het departement van Waterstaat onder voorafgaande liberale kabinetten getrokken'. De sociale wetten hadden al een lange voorgeschiedenis.


De uitvoering van de ZW was geregeld in de Radenwet. Het Volk legde uit dat verzekerde arbeiders boven de 25 jaar kiesrecht voor de RvA hadden. De werkgevers hadden naar rato van het aantal arbeiders dat ze in dienst hadden meervoudig kiesrecht. Voor iedere RvA waarvoor een van zijn arbeiders kiesgerechtigd was, was de werkgever dat ook. De werkgevers en de arbeiders waren in hun keuze van verkiesbaren voor de RvA 'zeer vrij', ook zij die niet verzekerd waren, konden verkozen worden. Het was onduidelijk of dit ook gold voor losse arbeiders. De krant noemde het feit dat de verkiezingen zouden plaatsvinden 'volgens een of ander, nog niet aangewezen, stelsel van evenredige vertegenwoordiging' een van de slechtste bepalingen uit het wetsontwerp. 'Zij is uitsluitend gericht tegen de meest zelfstandige arbeidersgroep in elk gebied van den Raad.' In wezen was het een anti-socialistische, een kapitalistische bepaling. 'Het is een stuk import, overgenomen van de pruisische bureaukratie, die naar een middel zoekt om den invloed der sociaal-demokratie in het duitsche ziekteverzekeringswezen te breken.'
Het gelijk verdelen van het aantal stemmen tussen werkgevers en arbeiders (met een ambtenaar als voorzitter) was voor Talma blijkbaar onvoldoende evenredige vertegenwoordiging. De verschillende ideologische geledingen moesten ook hun vertegenwoordigers in de RvA krijgen. 'Iedere groep van gelijkgezinden moet haar plaats in den Raad hebben, naar verhouding van haar getalssterkte.' Het was Talma erom te doen de terrein verliezende kerkelijke arbeidersbonden meer invloed te geven. In de 'achterlijke streken van het land' waar van arbeidersbeweging nauwelijks sprake was, zou de evenredige vertegenwoordiging dienst doen om een groep slaafse dienaren ertoe te bewegen 'een meesterknecht als arbeiderslid in den Raad te doen brengen, nadat een machtig werkgever hun daartoe een wenk heeft gegeven!'. De verdeeldheid van de arbeidersklasse werd als het ware door de overheid georganiseerd. Alleen eenheid onder de arbeiders zou van de RvA nog iets kunnen maken. Volgens de krant zouden bovendien de werkgevers een 'homerisch gelach' aanheffen als hen verzocht werd ideologisch gekleurde kandidatenlijsten aan te leveren. De werkgevers werden door de (liberale, neutrale) Vereniging van Nederlandse Werkgevers en de Nieuwe Rotterdamsche Courant vertegenwoordigd. Uit de voorgenomen samenstelling van de RvA (evenveel werkgevers als werknemers) bleek de bezorgdheid van de minister voor overheersing door een van de groepen.
Kritiek had de krant ook op de benoemde en daarmee als 'ambtelijk' te kwalificeren voorzitter van de RvA. Dit element was ontleend aan de wet op de Raden van Beroep. De secretaris van de RvA zou weliswaar door de Raad zelf gekozen worden maar hij moest tot verontwaardiging van Het Volk meester in de rechten zijn. Als het er op aankwam, waren de vertegenwoordigers van de heersende klasse de baas. De RvA gaf aan de arbeiders zo weinig macht dat ze gemakkelijk onder de duim gehouden konden worden. De krant geloofde niet dat de RvA de basis konden vormen van de publiekrechtelijke organisatie van de arbeid.

De minister zei in zijn voorstellen niets over wat deze uitvoeringsorganisatie de staat zou kosten. Ook het feit dat opgebouwde rechten onder de OW zouden vervallen doordat de 'kleine ongevallen' onder de ZW zouden worden gebracht, oogstte van Het Volk kritiek. De arbeiders moesten in dat geval een deel van de premie gaan betalen voor iets waar ze daarvóór gratis recht op hadden.
De losse arbeiders waren om uitvoeringstechnische redenen niet in de ZW opgenomen. De landarbeiders vielen er wel onder, de huisnijveren niet. Groot bezwaar tegen de ZW was dat het een individuele verzekering en geen gezinsverzekering was. Een blik op de arbeiderswereld als organisch geheel scheen Talma te missen. 'En dat voor zo'n volbloed anti-revolutionair! En dat na al het agiteeren tegen de individualistische Ongevallenwet!'

Werkloze arbeiders konden hun premie door een armenzorginstelling of door de gemeenten laten betalen maar krachtens de Kieswet verloren ze dan wel hun stemrecht. De verzekerde zou zich vooraf geneeskundig moeten laten onderzoeken. De ZW regelde noch geneeskundige verzorging noch begrafenisgeld. Om een uitkering te kunnen krijgen, moest de verzekerde voor geneeskundige hulp zorgen en als hij zich daarvoor bij een fonds verzekerd had, dan moest dat fonds aan allerlei bepalingen voldoen; het was financiële verantwoording verschuldigd aan de Verzekeringsraad. Naar aanleiding van de benoeming van deskundigen in de Verzekeringsraden schreef de krant: 'Gulden dagen breken dus aan voor alle familien van het ras Lukkien.' De RvA werden ook adviesorganen van de regering. 'Verder weet de minister zelf nog niet precies, hoe hij zijn instelling zal uitwerken.'
Het Volk constateerde dat de wetten bij de Land- en Tuinbouw Onderlingen 'een heele revolutie' teweegbrachten. 'Deze sociale wangedrochten, uitsluitend en alleen in het leven geroepen, om den arbeider weinig te geven opdat hij geen recht zou krijgen op meer', had Talma met een welgevallig oog gadegeslagen. Hij onderhield met hun vertegenwoordigers vriendschappelijke betrekkingen. Mocht de ZW het werk van deze Onderlingen bemoeilijken, dan was dat een van de weinige redenen om voorstander van de wet te zijn. De wet gaf de arbeider meer verplichtingen maar leverde hem minder op dan de voorstellen van Kuyper en Veegens. Talma had zijn wet op andere uitvoeringsgrondslagen gebouwd dan Kuyper.
Het oordeel over het geheel van de plannen was ongunstig. De wetgeving van Talma was een monument voor de onmacht van de regering 'om de arbeidersklasse met krachtige hand te brengen tot grootere vrijheid, welvaart en bestaanszekerheid, een monument ook van haar wantrouwen in het vermogen der arbeidersklasse om zichzelf op te voeden en te ontwikkelen tot het regelen en ordenen van haar eigen levensbelangen!' Talma's werk was, aldus het voorwoord van Patijn, niet compleet. De OW en de Beroepswet zouden moeten worden gewijzigd. De krant refereerde aan een 'ander stuk onvolkomen werk op sociaal terrein: de drie dikke delen van Nederbragt' uit 1905 waarin Kuyper na zijn ministerschap zijn sociale wetten had ontvouwd.
Volgens Het Volk reageerden de rechtse kranten al bij voorbaat positief op Talma's eersteling. Ontwerpen moesten echter voldoen aan twee criteria: wat deden ze om de nood te lenigen en hoe hielpen ze bij de ontwikkeling van de arbeider. In de confessionele pers vond men het een voordeel dat de RvA ruimte kregen om, zoals bij de moderne armenzorg, per individueel geval te beslissen over hoogte en duur van de uitkering. Volgens Het Volk vergiste men zich en werd het in het ontwerp zelfs ongrondwettig genoemd indien er individuele beslissingen werden genomen. 'Wat wel zal kunnen geschieden is, dat in een katholieke streek een Raad van Arbeid bepaalt, dat ook op katholieke feestdagen zal worden uitgekeerd'. Of dit zou gebeuren, hing niet alleen af van de arbeiders maar ook van de werkgevers en de voorzitter. Veel was afhankelijk van het sociaal gevoel van de laatste 'en het is maar te hopen, dat de regeering bij haar benoeming van deze tachtig heeren allereerst daarop let, en niet de taktiek volgt van Dr. Kuyper bij de bezetting van de postjes aan de Rijksverzekeringsbank'. Kuyper had bij de RVB volgens de linkse partijen alleen geloofsgenoten benoemd, zelfs als ze niet voor hun functie opgeleid waren.

De ontvangst van de wetsontwerpen van Talma was volgens Het Volk over het geheel genomen niet positief. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (de sociaal-economische ordening waarmee Kuyper met zijn Kamers van Arbeid een begin had proberen te maken) werd in de Radenwet in een andere vorm gegoten dan bij de tegelijkertijd aan de orde zijnde Bakkerswet. De Radenwet betrof niet één vak maar de overgrote meerderheid van de bedrijven. De PBO zou de staat moeten behoeden voor de teistering van het onbelemmerd kapitalisme en was een poging het te verzoenen met middeleeuwse tradities. Het feit dat Talma zijn stelsel in stukjes en beetjes presenteerde, maakte de betrokkenen wantrouwend. Zo gaf hij voeding aan de openlijke en gemaskerde tegenstanders van sociale wetgeving en zaaide hij onder de arbeiders en hervormingsgezinden verwarring. Het gevaar dreigde dat zo de hele sociale wetgeving impopulair werd. De positieve houding die door de sociale enquêtes van 1887 en 1890 en daarna door de actie van de arbeiders zelf voor deze wetten onder het publiek gekweekt was, dreigde zo om te slaan. De overtuiging won terrein dat niets beter was dan iets.

De sociaal-democraten waren als voorstanders van het staatspensioen tegen Talma's plannen voor de ouderdomsverzekering. Hun obstructie bij de behandeling van de Talma-wetten in de Tweede Kamer was erop gericht om de aanname van de Invaliditeitswet, waaronder deze verzekering zou komen te vallen, te verhinderen. Een regeringswisseling zou de kans op het staatspensioen vergroten omdat daarvoor linkse overeenstemming bestond. Daarnaast riepen volgens het SDAP-kamerlid J.E.W. Duys de RVB en de RvA vanwege de administratieve lasten de aversie van de werkgevers op.
De scheiding die Talma in de ZW tussen ziekengeld en ziektekosten had aangebracht, was de sociaal-democraten een doorn in het oog. Het was voor links het belangrijkste argument om tegen de ZW te stemmen. In een verslag van de Tweede Kamer vergadering van 29 juni 1911 schreef de NRC dat socialisten en vrijzinnig-democraten niet voelden voor uitvoering door de particuliere kassen. Tijdens de debatten vroeg links veel aandacht voor de negatieve gevolgen van de verplichte sociale verzekering voor kleine ondernemers en kleine zelfstandigen.

Commissie Nolens
Door het uitblijven van het algemeen kiesrecht en het ontbreken van duidelijke meerderheden werden in het parlement de grenzen van het politieke stelsel opgezocht en soms overschreden. Verschillende ministers en kamerleden pleegden tijdens de procedures obstructie waardoor de voortgang van de wetgeving werd vertraagd. De omgang van de politieke meerderheid met minderheden en de moeilijkheden die gepaard gingen met het regeren in coalities kwamen in de debatten over de sociale zekerheidswetten meer dan ook aan de oppervlakte.
Die debatten waren grondig en heftig. Aan de behandeling van de Ziekte- en Radenwet ging een ongebruikelijke procedure vooraf. De Commissie van Voorbereiding, de kamercommissie Nolens (W.H. Nolens), die eind oktober 1910 werd ingesteld, zocht vóór de behandeling van de wetten in het parlement het antwoord op drie vragen: was de scheiding van de verzekering voor ziekengeld en ziektekosten gewenst, kon ingestemd worden met een uitvoeringsmonopolie voor overheidsorganen en was de oprichting van Raden van Arbeid een goed idee? De commissie had twijfels over het voornemen van Talma om de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheidswetten te verbinden met het tot stand brengen van een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Men vroeg zich af of een en ander wel in lijn was met de Grondwet, een argument waar Talma niet ongevoelig voor was.

Sommige commissieleden vonden het onwenselijk werkgevers en arbeiders bij de uitvoering van de sociale zekerheidswetten te betrekken. De vraag was of vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers voldoende tijd en expertise zouden hebben om deel uit te maken van het bestuur van een verzekeringsinstelling. In de praktijk zouden, zo meenden zij, de voorzitter en de secretaris de dienst gaan uitmaken waardoor van de door Talma gewenste decentralisatie van overheidstaken niets terecht zou komen. Andere commissieleden waren van mening dat arbeiders bij de uitvoering een meerderheidspositie zouden moeten hebben.
De commissie Nolens was in meerderheid van mening dat de RvA de tegenstellingen tussen werkgevers en werknemers niet konden verzoenen. Integendeel, hun vertegenwoordigers zouden hun verschillen van mening bij de besluitvorming in de RvA inbrengen. Bij het staken van de stemmen zou de voorzitter dan uitsluitsel moeten geven. De voorzitter was verantwoording schuldig aan de minister en de minister aan het parlement waardoor de invloed van de politiek op de gang van zaken onvermijdelijk was. Bovendien werd bij onenigheid tussen werkgevers en werknemers, inherent aan de klassenstrijd, de macht van de voorzitter te groot.
De wens om politiek neutrale sociale zekerheidsdebatten te houden en de uitvoering niet te belasten met politieke invloeden, werd keer op keer en van verschillende kanten geuit. Hiervoor pleitten allerlei argumenten, waarvan de kwestie van de rechtsgelijkheid niet de minste was. Het bleef echter gezien de belangen die op het spel stonden en de roerige periode waarin de politiek zich - gezien de steeds wisselende liberale en confessionele coalities - bevond, een vrome wens.
De meerderheid van de commissie Nolens vond het niet raadzaam voor de uitvoering nieuwe publiekrechtelijke lichamen in te stellen die bovendien 'voor 's Rijks schatkist belangrijke uitgaven zullen meebrengen'. De vraag of uitvoering volgens het plan van Talma duurder zou zijn dan via andere stelsels zou steeds opnieuw aan de orde komen. De minister wees erop dat iedere vorm van uitvoering geld zou kosten en ambtenaren nodig zou hebben.

Tijdens de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer in het najaar 1910 was er veel aandacht voor de antithese, de benoemingen op basis van andere criteria dan geschiktheid en bekwaamheid en vooral ook voor de plannen van Talma. Nolens zei dat na een periode van staatsonthouding op economisch terrein er een periode was aangebroken waarin de overheid regelend optrad. Tegelijkertijd waren er organisaties van werkgevers en werknemers ontstaan die ieder hun eigen belang nastreefden. De bedrijfsorganisatie diende om strijd te voorkomen en het algemeen belang te dienen. Hij hoopte dat door een steeds doordringender 'Christelijk-socialen zin' het economische leven zich in de richting van de bedrijfsorganisatie zou ontwikkelen. De taak van de overheid was volgens hem 'behoud en herstel van het evenwicht tusschen de standen' en niet de klassenstrijd. Ook in andere landen bleek de sociale wetgeving zich op moeilijk terrein te begeven. 'Zij raakt tal van belangen, er zijn tal van stelsels, en iedere minister komt graag met wat nieuws.'
Kuyper presenteerde het 'verheven ideaal van de publiekrechtelijke organisatie' als alternatief voor de klassenstrijd. Dit leek Nolens een wenkend perspectief maar fragmenten ervan waren volgens hem al verwezenlijkt. Collectieve contracten, scheidsgerechten, fabriekscommissies en dergelijke konden worden ontwikkeld en bevorderd. Zij leverden meer organisatie en samenwerking op 'van arbeiders en werkgevers onderling, voor een geheel bedrijf'. 'De zaak is, dat wij verkeeren in een periode van reaktie op de staatsonthouding. De organisaties van arbeiders en patroons streven slechts hun eigen belang na.' Werkgevers en arbeiders moesten hun gemeenschappelijke belangen inzien. De overheid moest de wijze van samenwerking aangeven. De uitvoering moest in handen blijven van de belanghebbenden. Hij meende met Kuyper dat de PBO sociale vrede zou brengen. Volgens Troelstra was de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie de haak waaraan de sociale wetgeving werd opgehangen.

Nolens maande de CHU-kamerleden tot samenwerking met Talma. Zij moesten hun eigen voorkeur prijsgeven, wilde er iets van sociale wetgeving terecht komen. De opbrengst van de Tariefwet waar zij zich tegen verzetten, moest de sociale wetgeving financieren. Er was bovendien haast geboden. 'De hoofdzaak van het kabinet is de invaliditeits- en ouderdomsverzekering in verband met het tarief. Beide ontwerpen [IW en Tariefwet] zijn bij den Raad van State. Die heeft meer van dat soort wetten gezien, en zal dus wel gauw klaar zijn met zijn advies. Wij kunnen dus indiening spoedig verwachten. Laat dan de Kamer, speciaal de rechterzijde, er haast mee maken!' Hij legde zich erbij neer dat eerst de ZW en daarna de IW zou worden behandeld.
Hij vond het bezwaarlijk dat, gezien de voornemens van Talma, de particuliere fondsen zouden verdwijnen 'maar als daartegenover komt een volledige ziekte-, invaliditeits- en ouderdomszorg, dan is dat toch beter dan de instandhouding van het onvolledige wat gesticht is door het Partikulier Initiatief'. Over dat bezwaar moest maar worden heengestapt. Nolens vroeg Talma meer duidelijkheid te verschaffen over de aansluiting van ZW op de OW. Dit in verband met de mogelijke overbrenging van de kleine ongevallen naar de ZW.

De Savornin Lohman beschuldigde de SDAP ervan alleen voor de belangen van de vaste en georganiseerde arbeiders op te komen en de armen en werklozen over te laten aan de armenzorg. Hij was bij de debatten over de OW geen voorstander geweest van de instelling van RVB maar had de werkgever willen verplichten zijn arbeider schadevergoeding te geven, iets dat nog geschieden kon met de verzekering voor land- en tuinbouwers. Staatspensionering was volgens Duys iets anders dan dwangverzekering. Dat laatste wilde Talma.

Volgens het liberale Tweede Kamerlid Goeman Borgesius konden de kosten van de invoering van de sociale zekerheidswetten ook op een andere manier dan via tariefsverhoging worden gedekt. Links was tegen de verhoging van de invoerrechten maar volgens minister-president Heemskerk kon het niet zonder.
Duys meende dat Talma de invoering van sociale wetten onnodig vertraagde door met geheel nieuwe plannen te komen terwijl er op het departement al kant-en-klare voorstellen lagen. De oprichting van de RvA zou veel tijd en energie vergen waardoor de invoering van de wetten nog meer vertraagd zou worden. De sociaal-democraten wilden meer invloed van de arbeiders bij de uitvoering en hadden gemengde gevoelens over de kassen en fondsen die door de vakbeweging zelf waren opgericht. Duys verweet Talma in december 1910 dat hij geen samenhang in de uitvoering bracht en de verschillende sociale wetten te weinig op elkaar afstemde. Talma had niet geleerd van de ervaring die in het buitenland was opgedaan. Volgens hem gingen de RvA veel werk doen dat op dat moment door agenten van de RVB werd gedaan. Duys waarschuwde voor de aversie van de werkgevers tegen de RVB vanwege de administratieve lasten. Veel kamerleden in de commissie Nolens hadden bezwaren tegen de traagheid van het invoeren van nieuwe sociale wetten terwijl er op het departement al vergevorderde voorstellen lagen [van Kuyper, Veegens en De Meester]. Talma wilde echter een eigen systeem.

Talmawetten ondergang bestaande organisaties?
Tijdens de discussie in de Tweede Kamer in juni 1911 over het rapport van de commissie Nolens, was Duys vol lof over de 'eenheidskas' zoals Talma die zich had gedacht voor de uitvoering van alle sociale zekerheidswetten. Voor de uitvoering van de ZW zouden de RvA ziekenkassen oprichten. De ZW-Talma zou de nekslag betekenen voor de bestaande ziekenkassen. Sommige leden van de commissie Nolens vonden dat gezien de grote versnippering en het slechte functioneren van een aantal daarvan geen bezwaar. Volgens Duys was een aantal christelijke kamerleden bang dat het verdwijnen van de bestaande voorzieningen ook de ondergang van de christelijke arbeidersverenigingen zou betekenen. 'Heeft men geen andere middelen om de arbeiders flink aan te sporen zich te organiseeren en te strijden voor verbetering van hun positie?'
Duys was evenmin als Talma voorstander van het handhaven van de bestaande voorzieningen. Volgens hem moest geleerd worden van de ervaringen in het buitenland en moest een zo efficiënt mogelijke regeling worden bedacht. Zijn grootste bezwaar tegen het handhaven van de particuliere kassen gold de versplintering en de slechte ervaring die hiermee bij de OW was opgedaan. Hoe kleiner de kas hoe duurder de uitvoering.
Zijn collega J.H.A. Schaper bevestigde dat de SDAP het monopolie van de RvA wilde: 'wij willen het monopolie zooals het in het wetsontwerp is neergelegd'. Sociaal-democratisch kamerlid H. Spiekman daarentegen vond de RvA bureaucratisch en reactionair. Hij was voorstander van een districtsgewijze uitvoering die in meerderheid in handen zou zijn van de arbeiders. Schaper verwees nog naar een artikel van Dr. Van Bruggen in de NRC van 20 juli 1911 over de scheiding tussen ziektekosten en ziekengeld die Talma in de ZW had aangebracht. Hierin zag hij zijn stelling bevestigd dat Talma zich onder druk had laten zetten door de artsen die hadden geweigerd om mee te werken aan een ZW waarin ook de ziektekosten zouden worden verzekerd.

Volgens Talma beheerste de vraag wat de rol van de bestaande kassen bij de uitvoering van de verplichte ziekteverzekering moest zijn, al een aantal jaren de discussie. Kuyper had vastgesteld dat 200.000 arbeiders zich voor ziekengeld hadden verzekerd en dit was het getal waar Talma bij het maken van zijn plannen waarschijnlijk vanuit ging. Vooral CHU-kamerlid J.Th. de Visser pleitte tijdens de verschillende debatten over de Talmaplannen voor het voortbestaan van de kassen. Talma had echter na ampele overweging besloten om ze van de uitvoering uit te sluiten [Talma gebruikte de begrippen kassen en fondsen door elkaar, DR]. Hij erkende dat deze kassen een groot maatschappelijk nut hadden gehad. Verenigingen konden door het oprichten van ziekenfondsen het verenigingsleven versterken. Dit was verkeerd 'maar over het algemeen kan men zeggen, dat verschillende vereenigingen in Nederland in het hebben van ziekenfondsen een zeer krachtigen steun voor hun ontwikkeling hebben gevonden, zonder dat men zeggen kan, dat dit de arbeiders niet zeer ten goede kwam'.

Talma had steeds gewaarschuwd dat de vakbeweging voor haar voortbestaan teveel afhankelijk werd van zaken als verzekeringen. 'Ik heb hun gezegd: door de menschen naar u toe te trekken door middel van den ziekenpot, om het zoo te noemen, denatureert gij op den duur uw eigen vereeniging.' Niemand ontkende dat de werkliedenverenigingen zich in allerlei landen door dit middel populair hadden gemaakt. Dit was niet alleen geschied door de vakverenigingen waarvan men zei dat het geen vakverenigingen waren ('gezelligheidverenigingen' waren in de ogen van de 'moderne vakbeweging geen echte vakorganisaties, DR) maar ook door de zeer strijdbare verenigingen. 'Ook Webb beschouwt het in zijn boek over de geschiedenis der vakvereenigingen, beslist als een middel, dat de vakvereenigingen gebruiken voor propaganda.' Hij was doordrongen van de betekenis die een verzekering had 'om de menschen er toe te brengen zich te organiseeren, om ze bij de vereeniging waar zij eenmaal zijn, ook te houden'. Dit laatste was natuurlijk veel belangrijker dan het eerste 'want wanneer men de menschen bij elkaar houdt alleen door den ziektepot, dan worden die menschen, wanneer er eenmaal een actie, hetzij van geestelijken, hetzij van materieelen aard, komt, een blok aan het been'.
De ondernemersziekenkassen konden in veel gevallen de werkgever van dienst zijn bij het nakomen van zijn verplichtingen tegenover zijn werknemers. Talma koos ervoor op dat moment niet in te gaan op alle bezwaren 'onder welke er zijn van gewichtigen aard' die tegen deze kassen waren aan te voeren.
Niet vergeten moest worden dat in een aantal gevallen de bestaande kassen de arbeiders een goede dienst leverden, de administratiekosten bij de kassen met een directe band met de onderneming laag waren en 'dat in engen, sociaal-homogenen kring simulatie en bedrog gemakkelijker wordt voorkomen'. Talma beaamde de vaststelling van Treub dat er kassen waren waar 'in hooge mate wordt gesimuleerd'. Er was al geconstateerd dat de ziekteverzekering als een werkloosheidsvoorziening werd gebruikt, bijvoorbeeld als door zoiets als sneeuwval het werk onderbroken moest worden.
Het toekennen van een rol aan uit de maatschappij opgekomen initiatieven sloot weliswaar helemaal aan bij zijn antirevolutionaire denkbeelden maar 'een antirevolutionair stelsel van arbeidersverzekeringen' bestond evenmin als een christelijk-historisch stelsel. Er bestonden diverse antirevolutionaire beginselen 'omtrent de verhouding tusschen Staat en maatschappij'. Ook Kuyper had op de bezwaren tegen het handhaven van de particuliere kassen gewezen en op grond van diens standpunt had Talma het aangedurfd te beslissen dat de bestaande kassen niet bij de uitvoering betrokken zouden worden: 'dat moet ik wel doen, omdat het niet anders kan'. De overheidskas was alleen financieel haalbaar als er geen concurrentie werd toegestaan. Bovendien konden de RvA slechts als uitvoerders van alle sociale zekerheidswetten worden ingericht als er naast de kas van de RvA geen andere ziekenkassen zouden worden erkend. De bestaande ziekenkassen stelden volgens Talma zo weinig voor dat de 'opruiming' ervan van 'weinig betekenis' was. Dit in tegenstelling tot de ziekenfondsen waarvan sommige, vooral in de grote steden, wel van groot belang waren. Het grote verschil tussen de grote steden en het platteland kwam in de discussies steeds ter sprake.

Talma had zich naar de mening van CHU-er De Visser over de bestaande ziekenkassen uitgesproken zonder van de feitelijke situatie op de hoogte te zijn. Hij had zelf onderzoek gedaan naar de ondernemers-, arbeiders- en neutrale kassen en meende dat een groot deel van de volkskracht vernietigd zou worden als het systeem van Talma werd overgenomen. Voor de arbeiders zou het allemaal ook veel duurder worden. Volgens hem waren verschillende arbeidersorganisaties, waaronder Patrimonium, het met hem eens.
In arbeiderskringen werd, aldus De Visser, negatief gereageerd op Talma's plannen. 'Op de jaarvergadering van het Algemeen Christelijk Werkliedenverbond is, indien ik mij niet vergis, eenigszins onder de auspiciën van den geachte afgevaardigde uit Assen [Treub], die althans de vergadering bijwoonde, een motie aangenomen waarin uitdrukkelijk de begeerte werd uitgesproken van het handhaven en het sterken van wat door het particulier initiatief in dezen in de arbeiderswereld is gedaan. In de jaarvergadering van "Patrimonium" is tot mijn niet geringe blijdschap een zelfde toon vernomen. En ik mag er bijvoegen, dat een werkliedenvereeniging, die mij het best bekend is, namelijk de Chr. Nat. Werkmansbond, zich gedurende tal van jaren op dit gebied actief heeft betoond.' De CNW had de meeste van haar ziekenkassen gebaseerd op wiskundige berekeningen en had een bedrag van ongeveer een half miljoen gulden bijeengebracht. Bijna 10.000 arbeiders waren daar verzekerd. Zij bestuurden zelf deze fondsen.

Duys meende dat het door Kuyper en anderen tijdens de behandeling van de OW 1901 geuite bezwaar tegen centralisatie niet opging voor de plannen van Talma. De eenheidskas van Talma was volkomen te verenigen 'met een behoorlijke decentralisatie van de regeling over het geheele land'. Centralisatie van de verschillende verzekeringsobjecten kon goed samengaan met decentralisatie van de kassen 'en die decentralisatie vereenigt op haar beurt zich zeer goed met het bestuur in handen van de belanghebbenden zelf, dus met een niet-bureaucratische regeling'. Talma kreeg in zijn houding tegenover de particuliere kassen de steun van de SDAP, niet omdat socialisten erop uit waren om alles 'onder de staat te brengen', zoals hen zo vaak voor de voeten werd geworpen. Het standpunt van de sociaal-democraten was 'volstrekt niet het gevolg van eenige dogmatische voorliefde voor een of andere abstracte of theoretische beschouwing van specifiek socialistischen aard. Ons standpunt is eenvoudig het gevolg der ervaringen opgedaan in de practijk'. Kuyper en Talma hadden zich door diezelfde eis van de praktijk laten leiden. 'Wij zagen het bij het wetsontwerp Kuyper, waarvan de heer De Visser zelf verklaart, dat het er op aangelegd was de particuliere kassen een langzamen dood te doen sterven, en wij zien het thans weer bij dit wetsontwerp-Talma, dat eenvoudig een streep haalt door de particuliere uitkeeringskassen.'

Volgens Duys hadden de discussies rond de ontwerpen Kuypers en Veegens duidelijk gemaakt dat met het handhaven van de particuliere kassen het probleem van de slechte risico's, die dan bij de overheidskas terechtkwamen, niet opgelost kon worden. Hij maakte de vergelijking met de aanleg van een waterleiding waarbij de mensen ook in eerste instantie zeiden genoeg te hebben aan hun eigen regentonnen. 'Men komt hier met de waterleiding van een flinke sociale verzekering met eenheidskassen, waartegenover de heer De Visser pleit voor de regentonnen van zijn particuliere kassen. En evenals de regentonnen in tijden van droogte zullen te kort schieten, zullen die particuliere kassen (...) in tijden van nood, van groote ziekte en epidemieën niet aan de eischen voldoen.'
Treub zei dat Talma eenheid probeerde te brengen in de organisatie van de sociale verzekering. Hij meende dat er met de RvA van Talma geen sprake zou zijn van verlies van volkskracht waar De Visser steeds over sprak. Als men de RvA niet te groot maakte, dan zouden diegenen die bestuurservaring in de bestaande kassen hadden opgedaan, gekozen worden om in de RvA zitting te nemen. Volgens Nolens was het niet de vraag of allerlei kleine of slechte fondsen moesten blijven bestaan maar of er überhaupt particuliere kassen bij de uitvoering konden worden ingeschakeld.
De minister antwoordde dat de vraag hoe de particuliere kassen in het systeem moesten worden ingepast de discussie rond de ontwerpen Kuyper en Veegens gedomineerd had. Hij wilde een instantie, één kantoor, hebben 'waar alles verzameld wordt wat door de bemoeiingen van de drie verzekeringen, de ziekteverzekering, de ongevallenverzekering en de invaliditeitsverzekering voor den dag komt betreffende onzen arbeidersstand.' Iedereen kon begrijpen 'dat als er een college is dat constant in aanraking komt met de arbeiders, dit een waardevol element is in ons geheele sociale leven'.
Talma bedacht onder druk van de in de Kamer geuite bezwaren toch een mogelijkheid particuliere kassen toe te staan. In de ZW werden erkenningseisen gesteld voor zowel de ziekenfondsen als de ziekenkassen en de RvA zouden moeten nagaan of erkenning verleend kon worden. De minister zou onder andere als eis voor deze erkenning in de wet opnemen dat het bestuur van die kassen in meerderheid uit arbeiders moest bestaan.
Duys maakte bezwaar tegen deze nog niet goed uitgedachte concessie van Talma. Hij geloofde dat, ook al was dat wellicht niet de bedoeling van de minister, het tot gevolg zou hebben 'dat in districten, waar een bepaalde confessie zeer overheerschend is, vooral in de Katholieke streken, de niet tot die confessie behoorenden zullen worden overgeleverd aan de confessionele fondsen en kassen en aan de welwillendheid van de geestelijke adviseurs daarvan'.
Ook het liberale kamerlid Patijn wilde een grotere rol van de arbeiders in de RvA omdat bij de ziekteverzekering de controle een cruciaal punt was. De RvA konden die in de voorgestelde samenstelling niet waarborgen 'daar noch zij, noch hun individuele leden betrokken zijn in de uitvoering der genomen besluiten, welke blijft bij voorzitter en secretaris, die ambtenaar zijn; terwijl veel meer verantwoordelijkheid gegeven moest zijn aan de arbeiders zelf'.

Het bezwaar dat Duys had uitgesproken tegen het onderonsje tussen de confessionele partijen dat aan de behandeling van de vraagpunten door de commissie Nolens vooraf was gegaan (het compromis dat wel de scheiding tussen ziekengeld en ziektekosten zou doorgaan maar de RvA geen monopolie en evenmin meer taken zouden krijgen dan het uitvoeren van de sociale verzekeringen), ontlokte De Visser de opmerking dat er niets mis hoefde te zijn met onderonsjes. 'Immers, er zijn "onderonsjes" in de maatschappij, het huisgezin, in de Kerk, in allerlei particuliere groepen, welke ideëele of materieele belangen zij ook beoogen, die ten slotte de grondzuilen uitmaken van het gebouw van den Staat. Ieder die er toe medewerkt om deze regelmatig, langs natuurlijken weg tot stand gekomen "onderonsjes" te handhaven, doet niet alleen op zich zelf een goed werk, maar steunt en sterkt den Staat daardoor ook in zijn bemoeiingen.' Een mooie beschrijving van wat later het Nederlandse poldermodel zou worden genoemd, het omgaan met belangentegenstellingen en verschillende opvattingen over mens en maatschappij.

Tijdens de behandeling van de wet door de commissie Nolens trok Talma op 28 juni 1911 zijn voorstel in om de RvA met andere zaken dan alleen de arbeidersverzekering te belasten. Na de behandeling van de Raden- en Ziektewet in de Tweede Kamer verloren de RvA tevens de in artikel 49 opgenomen verordenende bevoegdheden. Vlak voor de openbare behandeling diende Talma op 20 maart 1913 een op veel punten gewijzigde ZW in.

Gaandeweg meer duidelijkheid
Tijdens de verschillende Kamerbesprekingen van de Radenwet kwam de praktische uitwerking van Talma's plannen aan de orde en maakten sommige kamerleden de minister keer op keer het verwijt dat hij niet alles precies had uitgedacht. Over de koppeling tussen de OW en ZW en het overbrengen van de kleine ongevallen naar de ZW werden kritische opmerkingen gemaakt. De rechtsgrond voor verplichte verzekering tegen ziektekosten lag in Talma's wetsvoorstel in het feit dat arbeiders in ondernemingen die opereerden op de 'openbare markt', te maken hadden met scherpe concurrentie en daarvan het meeste te lijden hadden.

Treub vond de RvA (bij een indeling van tenminste 25.000 inwoners) te groot om werkelijk zelfbestuur mogelijk te maken. Zelfbestuur was nodig om efficiënte controle te kunnen uitoefenen. De RvA moesten met elkaar samenwerken, bijvoorbeeld bij het opzetten van gezondheidszorgvoorzieningen. Hij was ingenomen met het idee om één uitvoeringsorgaan voor meerdere sociale verzekeringswetten in het leven te roepen. Volgens Patijn suggereerde de naam Raden van Arbeid dat ze nog steeds bedoeld waren als meer dan alleen verzekeringsorganen, namelijk als de door Talma gewenste organisatie van de arbeid, terwijl het tweede lid van artikel 49 onder druk stond en tijdens het debat door Talma werd geschrapt. Volgens het katholieke kamerlid J.A. Loeff was het toekennen van verordenende bevoegdheden aan de RvA in strijd met de Grondwet.
Rechts was volgens het SDAP-kamerlid Schaper tegen zelfbestuur door de verzekerden omdat men zag dat steeds meer arbeiders sociaal-democraat werden. Hij waarschuwde tegen te kleine RvA. Door de grote mobiliteit van arbeiders zou men na iedere verhuizing van RvA moeten veranderen. Hij kondigde aan dat hij tegen de Radenwet zou stemmen als het pariteitsbeginsel en de rol van de ambtenaar-voorzitter ongewijzigd bleven. Hij wees erop dat de Kamers van Arbeid destijds bedoeld waren om de samenwerking tussen patroons en arbeiders mogelijk te maken, om te bemiddelen, te verzoenen en inlichtingen te verstrekken. De minister beoogde met de Raden van Arbeid iets soortgelijks. 'Maar dan gaat de Minister van een totaal verkeerd uitgangspunt uit, dit is - om dat veel gebruikte woord maar eens weer te bezigen - Staatssocialisme, in den slechtsten zin van het woord. De Minister begint van boven af, zonder rekening te houden met wat gegroeid is van onderen af.' Schaper had bij de algemene beschouwingen over de Ziekte- en Radenwet (die vanaf 21 mei waren gehouden) gewezen op het in 1911 verschenen rapport van de commissie die het functioneren van de Kamers van Arbeid had onderzocht en waarvan Talma zelf ook lid was geweest. Dit rapport had tot doel om nieuwe Kamers van Arbeid in het leven te roepen 'en daaruit samen te stellen Raden van arbeid, die dan niet van boven af gedecreteerd worden, zooals nu uit den chaos van verzekerden en werklieden, maar uit een orgaan, dat voortkomt uit het bedrijf zelf, een bedrijfsorganisatie dus'. In het rapport stond dat de KvA in een district samen een arbeidsraad zouden vormen, die alle takken van bedrijf die in het district werden uitgeoefend, zou omvatten 'en derhalve heeft men daar een werkelijke vertegenwoordiging van den arbeid'. De KvA (die uit voordrachten van de vakbeweging werden samengesteld) zouden de Raad van Arbeid samenstellen. Als beweerd werd dat een dergelijke reorganisatie de vakbeweging de wind uit de zeilen zou nemen, zou Schaper ontkennen. Hij hechtte niet bijzonder aan de Kamers van Arbeid voor de oplossing van de sociale kwestie 'maar er zijn door die instellingen toch nog wel een aantal dingen te verrichten die voor de maatschappij, voor de arbeiders nuttig kunnen zijn'. Een antirevolutionair commissielid, 'volstrekt niet van de onderste plank', had Schaper een brief geschreven waarin hij zei: 'M.i. ware het het beste van alles, dat de Raden van arbeid eenvoudig zich enkel met verzekering bezighielden.' De RvA zouden volgens de briefschrijver, wiens naam niet genoemd mocht worden, 'afgezien van hun samenstelling en werking' niet een ware vertegenwoordiging van de arbeid opleveren. Schaper sloot zich hierbij aan en wilde dat de RvA zich zouden beperken tot het uitvoeren van de sociale verzekeringen. Volgens Het Volk deed Schaper Talma de suggestie om de plaatselijke kas niet te laten benoemen door de RvA maar die door de belanghebbenden zelf te laten kiezen. Talma nam dit in overweging. Volgens de krant was Schaper degene die Talma het meest steunde bij de behandeling van de Bakkerswet.

Talma verdedigde zijn Radenstelsel met verve. Hij verbaasde zich erover dat Schaper een RvA samengesteld uit de besturen van de KvA democratischer vond dan een RvA die rechtstreeks werd gekozen. 'Dat er een aanpassing mogelijk is tusschen deze Raden van arbeid en het voorstel van de commissie voor de Kamers van arbeid, daarvan ben ik overtuigd en daarin heb ik mij verblijd toen ik dat rapport las, maar over die aanpassing zal ik mij natuurlijk op het oogenblik niet uitlaten, want wij kunnen op het oogenblik niet debatteeren over de herziening van de Kamers van arbeid.'
In de behandeling van de afzonderlijke artikelen van de Radenwet werden de verkiezing en samenstelling van de RvA, de positie van de voorzitter en de rol van het bestuur uitgebreid besproken. Het was lastig dat aan de ene kant de Radenwet gericht was op uitvoering van de ziekteverzekering terwijl aan de andere kant de RvA ook uitvoerders van de Ongevallen- en Invaliditeitswet zouden zijn terwijl over deze wetten nog veel onduidelijk was. Om praktische redenen bestond er een verschil tussen de verzekerden krachtens de IW en de ZW. Bij de IW was er een relatie tussen premie-inleg en uitkering en bij de ZW niet. Bij de ZW had iedere verzekerde, of hij premie betaald had of niet, recht op een uitkering. Het risico voor de ziekteverzekering moest daarom verminderd worden door het aantal verzekerde arbeiders te beperken tot hen die in dienst waren van een onderneming. Bij de IW ging het om een levenslange verzekering en daarbij kon men er onmogelijk vanuit gaan dat iemand zijn hele leven bij een winstbeogende onderneming werkzaam zou zijn. Vandaar dat bij de IW de bepaling versoepeld was. Dienstboden vielen ook om andere redenen wel onder de IW en niet onder de ZW. Voor hen gold artikel 1638 van het BW, dat hun bij ziekte recht gaf op ondersteuning door de werkgever. Volgens Patijn was Talma gezwicht voor de protesten vanuit het gegoede deel van de bevolking dat bezwaar had tegen opname van dienstboden in de ZW.

Tijdens de behandeling van de wet op het Arbeidscontract van 1907 was volgens Duys vastgesteld dat de artikelen 1638 c-y eigenlijk in de ZW thuishoorden. In de praktijk gaven deze artikelen te weinig rechtsbescherming voor bijvoorbeeld dienstboden. Hij vond de ZW-Talma wat betreft het vaststellen van de kring van verzekerden een achteruitgang ten opzichte van de wetsvoorstellen van Kuyper en Veegens. Het verschil was dat in die wetsontwerpen de arbeider 'niet jure suo, als zoodanig, zonder eenige formaliteit verzekerd, neen, daar werd het verzekerd-zijn van den arbeider afhankelijk gemaakt van het doen van aangifte.' In het wetsontwerp van de minister was dat niet het geval. Daarin was de arbeider verzekerd, onverschillig of aangifte was gedaan of niet.
De Radenwet bepaalde op basis van de ZW wie kiesrecht had voor de RvA. De dienstboden hadden bijgevolg geen kiesrecht en konden ook niet verkozen worden. Talma schetste wat de gevolgen zouden zijn indien de dienstboden in de Radenwet zouden worden opgenomen. Vanwege de leeftijdsgrens van 25 jaar viel de overgrote meerderheid van hen buiten 'de constitutie van de Raden van arbeid' maar alle werkgevers met dienstboden vielen er wel onder 'zoodat het enorme groote aantal werkgevers dat dienstboden beneden 25 jaar heeft, betrokken zou zijn bij het kiezen van den Raad van arbeid'. Dat was niet verstandig. Men zou de dienstboden wel onder de ZW kunnen laten vallen en niet onder de Radenwet. 'Maar dan zou ik den geachten afgevaardigde willen vragen of hij niet te optimistisch is over de wijze waarop hij die premie binnen zal krijgen van al die personen.'
Patijn vroeg Talma of niet hetzelfde gold 'voor die tallooze ondernemingen - vooral kleine zaken - die met jeugdige krachten werken?' Een ondernemer met een confectiemagazijn waarin 20 à 25 jonge meisjes werkten die zolang zij geen 25 jaar waren, niet kiesgerechtigd waren voor de RvA, was dit wel 'en als hij een groot aantal arbeiders in dienst heeft zal hij daarvoor zelfs uitbrengen een groot aantal stemmen'. Hij wilde ook kleine zelfstandigen in de sociale verzekeringen opnemen en CHU-er J.W.H.M van Idsinga was het daarmee eens. 'Wordt het amendement-Patijn aangenomen, dan zullen grootere categorieën van personen, die geen ondernemers zijn, maar wel werkgevers, mede geroepen worden tot het samenstellen van de Raden van arbeid. Ik begrijp zeer goed, dat de Minister daar schrikkelijk tegen is, want het druischt geheel in tegen zijn idéé mère, de gedachte, dat wij hier eigenlijk te doen hebben met een maatschappelijke bedrijfsorganisatie. De Minister wil daarom alles wat tot het bedrijfsleven behoort apart houden, en zoodra andere categorieën er den vinger in willen steken, zeggen: blijft er af! Maar voor mij is het juist een groote aanbeveling voor het amendement, dat het met dat denkbeeld breekt.'

Nolens vroeg zich af of het wel wenselijk was dat de grote groep van dienstboden en hun 'respectievelijke meesters en meesteressen' werden opgenomen als kiezers 'met de faculteit om als gekozenen in de Raden van arbeid te fungeeren'. Hij stelde voor de dienstboden niet in de Radenwet en wel bij de ziekteverzekering onder te brengen 'te meer omdat er een zeer gemakkelijk middel zou bestaan om voor deze personen de premiën te innen, aangezien hun werkgevers regelmatig een aanslagbiljet in de personeele belasting krijgen en men van dat biljet gebruik zou kunnen maken om die premiën te innen'.
De Savornin Lohman zag het niet gebeuren 'dat gij en ik en iedereen die dienstboden heeft te zijner tijd moet stemmen, met de meisjes die men bij zich in huis heeft, om die Raden van arbeid samen te stellen'. Hij kon niet begrijpen hoe het mogelijk was dat de Radenwet, die beoogde een organisatie van belanghebbenden te zijn, alle 'heeren en vrouwen die dienstboden houden' verplichtte tot verzekering en door invoering van stemplicht dwong zich te bemoeien met aangelegenheden waarmee zij niets te maken hadden. De RvA moesten een publiekrechtelijk lichaam zijn 'en terwijl wij tot dusverre de vrouw uitsluiten van alle publieke aangelegenheden, zullen nu plotseling de dienstboden en degenen die dienstboden houden, moeten vormen zulk een Raad als hier wordt voorgesteld'.

Talma bleef bij het standpunt dat om allerlei praktische, verzekeringstechnische redenen mensen, waaronder dienstboden en losse arbeiders, niet verplicht voor ziekengeld verzekerd konden worden. Van de bepaling in de ZW over de losse arbeiders zouden de RvA zelf kunnen afwijken. Bij de ziekteverzekering was het niet nodig dat alle arbeiders individueel verzekerd waren. Het werken bij een winstbeogende onderneming was een voldoende criterium. Hij kon zich voorstellen dat 'als er meer organisatie in de arbeiderswereld was, de Raad van arbeid zou kunnen worden aangewezen door de arbeidersorganisatie en die der werkgevers, het zou er niet op aankomen, of daar enkelen door zouden worden buitengesloten'. Het begrip 'werkgever' werd echter totaal anders 'wanneer ik heb het verantwoordelijk hoofd van een onderneming of een mijnheer die in zijn huishouden een of twee dienstboden heeft, waar hij niet mede heeft te maken, die hij niet gehuurd heeft en van wier arbeidsverhoudingen hij weinig weet, waar hij alleen van hoort wanneer hij met mevrouw uitrekent hoeveel maandgeld zij hebben moet, het begrip Raad van arbeid wordt geheel anders, wanneer wij dien man, hoofd van het gezin, gaan betrekken in de publiekrechtelijke organisatie die ik voor de arbeidersverzekering in haar geheel noodig acht.' Als de TK hem daartoe zou verplichten dan zouden de RvA 'absoluut niet meer zijn wat zij naar mijn bedoeling moeten zijn'.
Patijn was tegen de RvA als publiekrechtelijke bedrijfsorganen en was dus niet overtuigd door het argument dat opname van de dienstboden het karakter van de RvA veranderde. Als de RvA zoals na de beraadslagingen over de conclusies van de commissie Nolens was besloten, zich zouden beperken tot uitvoering van de sociale verzekeringen, dan was Talma's bezwaar ongegrond.

Duys wees erop dat als er krachtens artikel 16a van de Ziektewet een Koninklijk Besluit werd uitgevaardigd 'waarbij de dienstboden of de arbeiders niet in dienst van ondernemingen of de losse arbeiders worden opgenomen in de Ziektewet, dan, het staat uitdrukkelijk in de wet op de Raden van arbeid, zullen al die menschen tevens kiezer zijn en gekozen kunnen worden voor de Raden van arbeid'. Hij vond het onbillijk en ondemocratisch dat verzekerden die verplicht verzekerd waren volgens de IW, maar niet volgens de ZW, geen zeggenschap zouden hebben in de RvA. 'Het bestuur, het beheer wordt gevoerd door menschen die ook over hun belangen hebben te oordeelen, terwijl zij er zelf niets in te zeggen zouden hebben! Waarom den een nu wel opgenomen, den ander niet?' Een van de eerste artikelen van de Invaliditeitswet bepaalde dat alleen hij verzekerd was die f 1200 of minder per jaar verdiende. 'Mag men, waar dit het geval is, voor die verzekering een organisatie maken waarin kiezer zijn en gekozen kunnen worden personen die meer dan f 1200 verdienen en [die dan toch] buiten die verzekering vallen?'
Volgens Talma moest er bij het vaststellen van de kiezerslijst voor verkiezingen van de RvA enige continuïteit zijn in het arbeidersschap want diegene die de kiezerslijst opmaakte, deed dit bij voorbeeld naar de situatie op 1 februari. 'Nu kan men toch op 20 Februari bij de beoordeeling van ingebrachte bezwaren moeten zeggen: die man is geen arbeider meer, nu wordt hij geschrapt.' Hij hoopte dat op den duur duizenden en duizenden, vooral kleine werkgevers tegen invaliditeit verzekerd zouden zijn ten gevolge van de bepaling dat de verplichte verzekering pas ophield wanneer daarom gevraagd werd. 'Zouden die werkgevers te gelijk kiezer zijn als werkgever en als arbeider? Dat is natuurlijk niet denkbaar. Wij moeten ons dus inderdaad houden aan wat ik van den beginne gezegd heb: het orgaan moet gebouwd worden op degenen die verzekerd zijn wegens ziekte.' De minister kreeg uiteindelijk zijn zin. De bepaling rond verkiesbaarheid en kiesgerechtigheid zijn werd nagenoeg ongewijzigd aangenomen.

Talma beantwoordde de vraag van Duys of ook vrouwen in de RvA een actieve rol konden spelen, bevestigend. De SDAP-fractie had daarnaast een amendement ingediend om het woord 'Nederlanders' in artikel 12 te vervangen door 'zij'. Duys begreep niet goed waarom men niet-Nederlanders uitsloot van het kiesrecht. 'Wanneer wij hier te doen hadden met een staatkundige organisatie, met een politieke organisatie, met een gemeentebestuur, een Provinciaal Bestuur, met de Staten-Generaal of een waterschap, zou ik mij dat kunnen begrijpen, maar wij hebben hier te doen met een organisatie van verzekerden die binnen de sfeer van hun belangen in de Raden van arbeid het beheer en bestuur waarnemen. Wat heeft dat nu te maken met de vraag of men Nederlander is, ja dan neen? Dat in eenigen Raad van arbeid het aantal niet-Nederlanders overwegend zou zijn boven het aantal Nederlanders, acht ik nergens denkbaar, zelfs niet in de mijnstreek, waar verschillende buitenlanders werken.'
De minister gaf toe dat hij in eerste instantie had gedacht: 'hoe komt de geachte afgevaardigde daar nu aan'. Naderhand had hij aan de grensdistricten in het Zuiden gedacht. 'Ik heb toen gevoeld, dat het niet heel billijk was dat er in uitsluiting van buitenlanders eenig bezwaar was gelegen. En waar wij er zoo bijzonder prijs op stellen, dat onze arbeiders die in Duitschland gaan werken, daar hebben de volle bescherming van de wet en het volle deel aan de verzekeringen, die daar voor de arbeiders zijn ingesteld, geloof ik, dat het amendement van den geachten afgevaardigde omtrent het Nederlanderschap wel aanbeveling verdient.'

Er was nog een kwestie waarover Duys en Talma de degens kruisten. Duys had herhaaldelijk, onder andere bij verschillende debatten over de staatsbegroting, gewezen op de ervaring in het buitenland die liet zien dat het er bij de sociale verzekeringen op aankwam één kring van verzekerden te hebben. 'Alleen wanneer men dit doet kan men komen tot een eenvoudig stelsel van sociale verzekering, kan men geraken tot invoering van één loonlijst voor alle drie dier takken, waardoor niet alleen aan de arbeiders, maar ook aan de patroons zeer veel last, omslag en administratie wordt uitgespaard. Alleen wanneer men dit doet, kan men komen tot het vaststellen van één premie - niet een gelijke premie voor alle personen en bedrijven, maar een eenheidspremie, één som of één percentage, waarin zijn opgenomen de verschillende bijdragen die een patroon heeft te voldoen voor ongevallen, ziekte en invaliditeit en die hij aan één orgaan kan afdragen.'
'Zooals de Minister het regelt, zal men krijgen, dan weer een postzegel-systeem, dan weer een loonlijsten-systeem, dan weer een contante betaling in geld, dan weer betaling door den arbeider, dan weer door den werkgever, enz. Een bonte verscheidenheid van moeite en omslag' reageerde Duys.
Talma riep met zijn ingewikkelde stelsel de weerzin van werkgevers tegen de sociale verzekeringen over zich af. 'Het eenige wat de Minister, wanneer de sociale wetten in het Staatsblad zullen staan, thans zal bereiken is: groote misère, een groot aantal ingezonden stukken van werkgevers en anderen in de pers en klachten over omslag, papier en bureaucratie, en ook bij de arbeiders klachten, dat de zaak niet behoorlijk marcheert. Nog veel erger dan bij de Rijksverzekeringsbank het geval is geweest, zal men van dit alles een herhaling beleven, een toenemende ontevredenheid over de gestie der sociale verzekering. Na eenige jaren zal men dan toch weder moeten hebben een algemeene herziening om al die fouten uit de wet weg te nemen. Dat kan worden voorkomen wanneer wij, ook al komen wij achteraan en al zijn wij de Chineezen van Europa, profiteeren van de in het buitenland opgedane ervaring.' Een van de grootste verwijten aan het adres van Talma was inderdaad dat hij geen rekening hield met de ervaring die in Oostenrijk en Duitsland was opgedaan 'en komt met een kunstig uitgedacht systeem, dat aan het Departement heel theoretisch is opgezet, maar dat, los van alle ervaring, ons onherroepelijk dezelfde misère, die men in het buitenland reeds doorleefde, brengt'. De minister deed er beter aan om de kring van personen voor alle drie takken van de verzekering zoveel mogelijk gelijk te maken. Dat betekende minder administratieve lasten voor de werkgevers omdat men dan zou kunnen volstaan met één loonlijst voor de drie verzekeringen en één eenheidspremie. Duys zei nadrukkelijk geen uniforme premie voor ogen te hebben die erop neer zou komen dat alle werkgevers hetzelfde bedrag aan premie zouden betalen.

Volgens Talma was eenheid in de kring van verzekerden bij de drie sociale zekerheidswetten een illusie. 'Het gaat hier om drie verzekeringen, die, wat haar aard en wat het risico betreft, onderscheiden zijn. Dat is toch eigenlijk iets dat in Duitschland wel gebleken is. De geachte afgevaardigde uit Zaandam [Duys] zegt: denk toch eens aan het buitenland, leer van het buitenland, maar ik heb altijd gehoord dat een jaar of vijf, zes geleden in Duitschland iedereen sprak zooals de heeren hier nu spreken, en men zeide: maak er één kas van met een eenheidspremie en zoo meer, maar dat toen die zoogenaamde Vereinheitlichung wat langer bekeken werd, men die langzamerhand heeft moeten prijsgeven, omdat men begreep dat die drie dingen niet op één basis te regelen zijn.' Duys constateerde op grond van zijn bronnen dat het in het buitenland wel kon.

Het liberale kamerlid P. Rink wilde graag dat de vergaderingen van de RvA openbaar zouden zijn. De wet schreef dat niet voor 'waardoor dus, bij uitsluiting van de publiciteit, onmogelijk wordt de controle van de kiezers op de verrichtingen der gekozenen'. Het had weinig zin om de gekozenen om de zes jaar te laten aftreden als de kiezers niet in de gelegenheid waren om te beoordelen of de raadsleden hun plicht hadden gedaan. 'Wordt die niet voorgeschreven, dan zal er nog minder reden bestaan voor de gekozen leden om belangstelling te hebben in de vergaderingen en dan zullen alleen hooge zitpenningen of presentiegelden het mogelijk maken om de leden de vergaderingen gedurig te doen bezoeken.'
Ook J.B.L.C.Ch. baron de Wijkerslooth de Weerdesteyn liet zich uit over de vraag of in de wet moest worden opgenomen dat de vergaderingen van de RvA in het openbaar moesten worden gehouden of dat ze dat zelf mochten uitmaken. Hij geloofde niet in het argument van Rink. 'Wat dit laatste argument betreft, dit was een honderd jaar geleden van groote beteekenis, toen men van de beginselen van hem dien men moest kiezen niets afwist. Doch ik geloof, dat de kiezers voor de Raden van arbeid, niet het minst ook de arbeiders, alle gelegenheid zullen hebben om te weten op wie zij hun stem moeten uitbrengen; zij zullen in de eerste plaats letten op de organisaties, waartoe de candidaten behooren.' De kiezers zouden vooral letten op de vraag in hoeverre de kandidaat 'blijkens zijn toetreden tot de organisatie en zijn verleden, instemt met de beginselen dier organisatie en in hoever hij bereid is die beginselen toe te passen in de practijk'. Talma bleef erbij dat de openbaarheid van de vergaderingen van de RvA aan de Raden zelf moest worden overgelaten.

Duys wees op de onmogelijke positie van de voorzitter van de RvA. 'Die voorzitter zit altijd tusschen 2, 3, ja 4 vuren. Aan den eenen kant heeft hij de arbeiders, aan den anderen kant de werkgevers; dan heeft hij ook het Ministerie te vriend te houden en verder de directie van de Rijksverzekeringsbank, omdat hij ook agent van die bank is!' Hij stelde voor om de Raad de mogelijkheid te geven de voorzitter te laten schorsen of ontslaan. VDB-kamerlid D. Bos vond dat te ver gaan. 'Het is waar, wanneer men heeft een zich zelf besturend lichaam, zou men het aan degenen, die benoemen, moeten overlaten te ontslaan en te schorsen, maar er zullen zich veel gevallen voordoen, waarin onder opwelling van verontwaardiging over een bijzondere daad, zonder eenige voorbereiding, ontslag of schorsing zou worden uitgesproken.' Volgens Talma kon in dat geval de voorzitter de verantwoordelijkheid niet opgedragen worden 'voor de financiën van de Bank, die een voorzitter van den Raad van arbeid in het stelsel van de aangeboden herziening van de Ongevallenwet dragen moet'. Het was niet de bedoeling dat de voorzitter benoemd werd als agent van de Rijksverzekeringsbank maar dat hij belast werd met een bepaalde taak in de Ongevallenwet. Ook Nolens vond de verantwoordelijkheid van de voorzitter zodanig dat hij door de Kroon moest worden benoemd.

Duys maakte bezwaar tegen de manier waarop de Verzekeringsraden zouden worden samengesteld. In deze toezichthoudende raden zaten benoemde en gekozen belanghebbende leden. Deze werden door middel van getrapte verkiezingen gekozen. 'Maar nu heeft de Minister het recht om precies zooveel leden van den Verzekeringsraad, ambtenaren dus, te benoemen als hij maar wil. Wat komt op die manier nog van den invloed van de belanghebbenden te recht?'
Hij wilde de Verzekeringsraden samenstellen uit een voor iedere Verzekeringsraad bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal bezoldigde en onbezoldigde leden, waarbij het aantal bezoldigde leden niet meer dan 1/3 mocht bedragen van het totaal aantal leden van de Raad. De belanghebbenden zouden dus 2/3 van de zetels bezetten. 'Zooals het voorstel van den Minister luidt, overheerscht het ambtelijk element in den Verzekeringsraad veel te veel, wij meenen, dat dit steeds in de minderheid moet blijven.' Het gevaar bestond dat als een beslissing van de belanghebbenden de minister niet aanstond, hij het recht had er een aantal leden bij te benoemen. 'Ons amendement wil de bevoegdheid van den Minister in deze beperken.' Talma had er geen moeite mee een grens te stellen aan het aantal bezoldigde leden. Hij gaf ook toe op het punt dat niet alleen uit de bezoldigde leden een voorzitter kon worden benoemd. Hij hield wel vast aan de bepaling dat de regering de voorzitters van de Verzekeringsraden koos. 'Als de Verzekeringsraad bijeenkomt - twee werkgevers en twee arbeiders - zullen in de overgroote meerderheid van de gevallen de leden elkaar aanvankelijk niet kennen, want waar ik, zooals ik zeide, reken op vier of vijf Verzekeringsraden, zullen wij krijgen zeer groote districten. Hetzelfde geldt ten aanzien van de drie ambtenaren die in den Verzekeringsraad zitting hebben. Nu geloof ik toch, dat het verstandig is, dat de Regeering, die zoowel die drie ambtenaren als de vier leden kent, den voorzitter aanwijst. Als die zeven heeren samenkomen, weten zij eigenlijk absoluut niet wien zij zouden moeten aanwijzen als hun voorzitter.' De minister was beter in staat 'er den goeden man uit te halen'.

Talma-wetten niet ongeschonden uit de strijd tevoorschijn
De debatten over Talma's wetsvoorstellen leidden tot de conclusie dat de RvA zich alleen met de uitvoering van de arbeidersverzekering zouden bezighouden en niet met andere sociale zaken. Bovendien zouden naast de RvA ook andere organen bij de uitvoering betrokken worden. Er kwam geen wijziging van de OW en ook geen Tariefwet. Dat de RvA uitvoerders van alle sociale verzekeringswetten zouden zijn, had de debatten wel overleefd evenals de scheiding tussen ziektekosten en ziekengeld.

De kamerleden van de CHU waren volgens de sociaal-democratische krant Het Volk niet loyaal aan Talma geweest 'die verplicht is ter wille van zijn program, met sociale wetgeving te komen en die al heel wat last heeft van onwillige bonden in enger eigen kring, en dan nog te maken krijgt met dat "zelfstandige" deel van de koalitie, dat niet in staat voor hem en zijn kornuiten'. Volgens de krant was de Radenwet in De Standaard, en dus door Kuyper, veroordeeld. Kuyper was teleurgesteld dat Talma zijn stelsel niet overnam. Daarnaast was hij er een meermaals verklaard tegenstander van dat werkgevers en werknemers samen in een orgaan zitting hadden. Volgens Steenkamp week Talma in dat opzicht het meest van Kuyper af.
Talma had in 1910 met zijn Radenwet een institutionalisering van de arbeidsverhoudingen voor ogen. De Kamers van Arbeid (volgens A. Kuyper het alternatief voor de klassenstrijd) waren niet geworden wat men ervan had verwacht. Talma meende dat er vanuit de maatschappij nog te weinig initiatieven gekomen waren waarmee de sociale verhoudingen konden worden verbeterd. Hij wilde met de Raden van Arbeid niet alleen een logische, gedecentraliseerde (zowel geografisch als in de betekenis van uitvoering door de belanghebbenden), democratische en niet-versnipperde uitvoeringsorganisatie creëren maar wilde ook de sociale vrede bevorderen door aan de RvA grote bestuurlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden toe te kennen (publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie).

Bij rechts was de tegenstelling tussen aristocraten en democraten zo groot dat Talma bij de behandeling van de Radenwet niets voor elkaar dreigde te krijgen. Het Volk stelde echter vast dat aan de linkerzijde net zo grote verdeeldheid heerste: 'Trouwens het is niet de rechterzijde alleen die het beeld van onmacht en onwil vertoont, de linkerzijde is op precies dezelfde wijze verdeeld, daar is de warwinkel even erg.' Talma had rechts ervan weten te overtuigen dat de ZW er vooral door de houding van de artsen niet zou komen als de scheiding tussen ziekengeld en ziektekosten niet werd aanvaard. Een meerderheid van de Tweede Kamer had daarom bij de behandeling van de drie vraagpunten van de commissie Nolens Talma op dit punt zijn zin gegeven.

Tijdens de behandeling van de IW werd een amendement van CHU-kamerlid De Visser aangenomen die risico-overdracht onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakte. Als gevolg hiervan wijzigde Talma ook de ZW. Hij liet aan de bijzondere kassen de ruimte om zelf hun premie te kunnen vaststellen. Bovendien schrapte hij de bepalingen in de ZW die de overbrenging van de kleine ongevallen van de OW naar de ZW regelden. 'Vooral dit laatste was (...) van groot belang voor de bij Centraal Beheer aangesloten organisaties, wier voortbestaan nu niet langer bedreigd werd.' Talma geloofde niet dat het overbrengen van de kleine ongevallen naar de ziekenkassen van de RvA het einde zou hebben betekend van de risico-overdracht. Het zou wel de administratieve taak van de RVB hebben verminderd. Hij stelde naar de effecten van risico-overdracht een onderzoekscommissie in, waarvan hij zelf voorzitter werd. Dit onderzoek, waarvan het verslag in 1917 verscheen, pakte voor de risico-verenigingen positief uit.

Duys betoogde in het debat over de IW dat de verplichte arbeidersverzekering diende om de staat en het kapitalistische systeem in stand te houden, de socialisten de wind uit de zeilen te nemen en de armenzorg te ontzien. Hij verwees naar de resolutie omtrent de arbeidersverzekering die tijdens het congres van de SDAP in 1911 was aangenomen. Dankzij hem werd, met instemming van Talma, bij de IW de overgangsregeling uitgebreid waardoor onder bepaalde voorwaarden aan mensen die op 3 december 1913 zeventig jaar en ouder waren een uitkering kon worden toegekend zonder dat ze daarvoor premie hadden betaald [amendement Duys]. Talma waarschuwde dat de inwerkingtreding van de IW voordat de ZW was ingevoerd, negatieve gevolgen zou kunnen hebben. Het uitvoeringsstelsel was zodanig verbonden met de ZW dat, zoals in de praktijk zou blijken, het oprichten van de RvA voor alleen de uitvoering van de IW, tot alle mogelijke problemen zou leiden.

Aan het einde van zijn bewindsperiode (in 1913) waren Talma's Raden-, Ziekte- en Invaliditeitswet aangenomen en was de scheiding tussen ziekengeld en ziektekosten een feit. De minister had een aantal grote concessies moeten doen. De RvA moesten zich beperken tot de uitvoering van de sociale zekerheidswetten en kregen geen verordenende bevoegdheden. Van een organisatie van de arbeid zou het met de RvA dus niet komen. Risico-overdracht was onder voorwaarden toegestaan en de bestaande kassen hadden onder bepaalde voorwaarden een rol in de uitvoering gekregen. De minimumuitkering bij ziekte werd verhoogd van 50 naar 70% van het gemiddelde loon en ook arbeiders die niet in dienst van een onderneming waren en zij die kortere tijd in dienst waren, werden in de verplichte verzekering opgenomen. Zijn wijziging van de Ongevallenwet ging niet door en evenmin kreeg hij een Land- en Tuinbouwongevallenwet voor elkaar. De functie van de belanghebbenden bij de uitvoering was echter in de RvA verzekerd en de positie van de arbeiders in de kassen was versterkt. De concessie die Talma al vóór de behandeling van de ZW deed, was dat de afzonderlijke RvA in overleg met de Verzekeringsraden mochten beslissen of ook losse arbeiders onder de ZW zouden vallen.

De behandeling van de Talma-wetten werd achteraf door Duys omschreven als de 'veldslagen' van 1911 en 1912 en ook minister van Arbeid, P.J.M. Aalberse, was eind 1918 van mening dat door die debatten de sociale wetgeving 'politiek bedorven' was.

Pdf-versie met noten.

Danièle Rigter

Zie ook:

The making of the Dutch welfare state

De geordende chaos (pdf)

Voorgeschiedenis van de Raden van Arbeid

Raden van Arbeid van A.S. Talma

M.W.F. Treub en de sociale zekerheid

Verkiezing Raden van Arbeid

Samenstelling Raden van Arbeid (pdf)

Besturen Raden van Arbeid 1919 (pdf)

Uitvoeringsorganen sociale zekerheid

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).