Contact
Home
webdesign: djRrrong for undone productions

Links en de wetten van A.S. Talma

Het aftreden van minister M.W.F. Treub in februari 1916 had tot gevolg dat van zijn sociale zekerheidsvoorstellen niets terechtkwam. De Tweede Kamer zette de minister van Waterstaat onder wie de sociale zekerheidswetten daarna kwamen te ressorteren, C. Lely, onder druk om de Talma-wetten in te voeren. Hij moest echter toegeven dat zijn departement niet in staat was om direct aan de wens van de Kamer te voldoen.

Een deel van de Invaliditeitswet (IW) werd sinds december 1913 uitgevoerd. Dit vloeide voort uit het zogenaamde amendement Duys, dat was aangenomen als aanvulling op dat wat Talma als overgangsregel in de wet had opgenomen. Hierdoor kregen ruim 90.000 ouderen die zich zelf niet hadden kunnen verzekeren een ouderdomsuitkering. Voor de uitvoering van dit amendement waren 76 rentecommissies opgericht. Deze onderzochten uitkeringsaanvragen en adviseerden de Rijksverzekeringsbank (RVB) over eventuele toekenning.
Het amendement Duys zorgde er bovendien voor dat invoering van de overige onderdelen van de IW op 3 december 1916 in principe onvermijdelijk was. De verdere uitwerking van de Radenwet, die aan de invoering van de rest van de IW en van de Ziektewet (ZW) vooraf moest gaan, was echter door de plannen van Treub op een zijspoor geraakt.

Het ARP Tweede Kamerlid, V.H. Rutgers, stelde dat vanwege het amendement Duys de Raden van Arbeid (RvA) al in juni 1916 met hun werkzaamheden moesten beginnen. Lely legde uit waarom dat niet kon. De leden van de RvA moesten door werkgevers en arbeiders worden gekozen. Daartoe zouden kiezerslijsten moeten worden opgemaakt met daarop meer dan een miljoen kiezers. Dit vergde tal van, deels omvangrijke, uitvoeringsmaatregelen. In juli 1916 werd door middel van een wijziging van de IW besloten om de volledige invoering van deze wet nogmaals met drie jaar uit te stellen.

Minister Talma had met zijn afdeling Arbeidersverzekering in 1913 een begin gemaakt met de voorbereidingen voor de oprichting van de Verzekeringsraden en de Raden van Arbeid, het daarvoor benodigde kiesstelsel en de gebiedsindeling. In verband met de instelling van de rentecommissies had de minister het bestuur van de RVB opgedragen bij de indeling ervan rekening te houden met de komst van de RvA. Via de Commissarissen van de Koningin zou Arbeidersverzekering van eventuele problemen op de hoogte kunnen worden gebracht.

Lely liet zijn ambtenaren in 1916 weten dat hij zich had voorgenomen de Talma-wetten in te voeren. De Algemene maatregel van bestuur (Amvb) betreffende een kiesreglement voor de RvA kon in juni 1916 aan de ministerraad worden voorgelegd. De minister legde een verband met het in te voeren stelsel van evenredige vertegenwoordiging dat gelijk met het algemeen mannenkiesrecht zou worden ingevoerd. Hij merkte op dat dit stelsel nieuw was en de kiezers er nog aan moesten wennen. De Amvb werd op 15 juni 1916 in de ministerraad goedgekeurd en zou in 1917 in het Staatsblad worden gepubliceerd.

In september 1916 stelde Lely de Tweede Kamer voor de Radenwet zo te wijzigen dat gemeenten bij de verkiezingen van de RvA konden worden betrokken. Hij was tot de conclusie gekomen dat bij het opmaken van de kiezerslijsten de hulp van de gemeentebesturen onmisbaar was. Dat was vooral het geval bij de eerste verkiezing die door de voorzitters van de Raden van Arbeid zou moeten worden voorbereid. Zij konden nog niet beschikken over voldoende ingerichte secretariaten om de benodigde gegevens te verzamelen en op grond daarvan de kiezerslijsten samen te stellen. Het aantal kiezers (werkgevers en arbeiders, mannen en vrouwen) zou vermoedelijk ± 1,5 miljoen bedragen. Uitgaande van een verdeling van het land in ongeveer 80 districten, zou de kiezerslijst voor iedere Raad gemiddeld een 20.000 kiezers bevatten, al zouden de getallen voor de afzonderlijke districten zeer uiteenlopen.

Kiesgerechtigd waren arbeiders of werkgevers zoals die werden gedefinieerd volgens de Ziektewet 1913 die voor het begin van het lopende jaar de leeftijd van 25 jaar hadden bereikt. Voor elke Raad van Arbeid zou dus voor iedereen die zich als kiezer opgaf, de leeftijd moeten worden nagegaan. Dit kon alleen door het raadplegen van de bevolkingsregisters van de gemeenten en, voor zover nodig, van de geboorteregisters. Ook moest worden onderzocht of de betrokken personen tot de 'arbeiders' of de 'werkgevers' behoorden. De lijsten moesten in alfabetische volgorde worden ingericht. Bij de indeling van het district in stemdistricten moest blijken tot welk stemdistrict men behoorde. Een en ander kon niet worden opgedragen alleen aan de voorzitters van de RvA. Na zes jaar zouden weer verkiezingen plaatsvinden. Dan had het bureau van de RvA de beschikking over een register van de verzekerden, waardoor het opmaken van de kiezerslijsten gemakkelijker zou zijn. Door veroudering van de vorige lijst, zou het echter ook dan nog veel werk zijn. 'Om eenig denkbeeld van den omvang van dergelijken arbeid te geven, worde opgemerkt, dat b.v. voor het opmaken der kiezerslijsten voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten der provincie en den gemeenteraad in het district 's Gravenhage, met een kleine 50 000 kiezers - welk opmaken jaarlijks plaats heeft - een 15-tal ambtenaren gedurende ongeveer 6 maanden werkzaam zijn.'
Voor de eerste verkiezingen was het dus nodig de voorbereidende werkzaamheden aan een andere instantie dan de voorzitters van de RvA op te dragen. Het hiervoor aangewezen lichaam was de gemeente. Die beschikte over ervaring met het opmaken van kiezerslijsten, bezat daarvoor bekwaam personeel en had met haar politieke kiezerslijsten al voor een groot deel gecontroleerd materiaal dat als hulpmiddel voor het opmaken van bedoelde lijsten kon dienen. In 1917 nam de TK de wetswijziging aan maar deze werd vanwege de procedures rond de Grondwetswijziging niet door de Eerste Kamer behandeld.

Minister Lely stelde de RVB in mei 1916 voor een plan te maken voor de oprichting van tachtig Raden van Arbeid en vijf Verzekeringsraden. De indeling die voor de rentecommissies was gebruikt, kon daarbij als voorbeeld dienen. In 1914 was hun aantal, nadat de eerste drukke werkzaamheden waren verricht, teruggebracht tot 33. De RVB beschikte sinds 1904 over 44 agentschappen waarvan de grenzen samenvielen met die van de Raden van Beroep. Op zes RvA na, kwamen alle latere raadsgebieden ermee overeen.

A.L. Scholtens (op dat moment hoofd van de afdeling Arbeidersverzekering van het departement van Waterstaat) schreef op 20 oktober 1916 aan het bestuur van de RVB naar aanleiding van een bespreking tussen het ministerie en de RVB over de indeling voor de Raden van Arbeid en de Verzekeringsraden. Afgezien van een aantal kleine verbeteringen werd voor de Verzekeringsraden een andere indeling gewenst geacht (Zeeland gecombineerd met Zuid-Holland en niet met Brabant) en werd daarnaast de vraag gesteld of niet met vier Verzekeringsraden kon worden volstaan. 'In mijn brief stond geloof ik het getal 5 maar bij nader inzien zal voor deze betrekkelijk weinig beteekenende Raden wellicht met 4 kunnen worden begonnen.' Bij het vormen van een raadsgebied en het kiezen van een standplaats van een RvA moest zoveel mogelijk rekening gehouden worden met de werkgevers.
Op de bijeenkomst was geopperd 'de oude indeeling der kantons te handhaven'. Het idee daarachter was 'dat de omstandigheid, dat men aan dezelfde jurisdictie was onderworpen, oudtijds een zekere mate van saamhorigheid heeft gekweekt, voor wat de aanraking met de overheid betreft'. Het bestuur van de RVB was van mening 'dat het ontstaan van tal van nieuwe verkeerswegen deze saamhorigheid deed vervagen, zoodat deze oude indeeling thans ten slotte weinig gewicht in de schaal mag leggen'.
Zowel de RVB als de afdeling Arbeidersverzekering lieten zich bij de details van de organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheidswetten zoveel mogelijk gelden. De RVB vond het bijvoorbeeld ongewenst dat godsdienst en politiek bij de uitvoering een rol zouden spelen maar de bank erkende dat bij de samenstelling van de RvA hieraan niet geheel te ontkomen was. Daarbij moest zoveel mogelijk worden vermeden dat minderheden in het gedrang kwamen.
Andere vragen bij het vaststellen van de raadsgebieden waren: de aanwezigheid van onderwijsinstellingen, was de huisvesting te regelen en hoe waren de verkeersverbindingen. Arbeidersverzekering had eind 1916 een voorstel tot oprichting en verkiezing van 73 Raden en vier controlerende Verzekeringsraden gereed. Het voorstel voor de indeling van de RvA werd aan de Raad van State voorgelegd die het op 9 januari 1917 goedkeurde. De Tweede Kamer weigerde echter geld voor de invoering van de Radenwet uit te trekken.

In mei 1917 sprak de Tweede Kamer over een wijzigingsvoorstel van de IW van Lely waarbij ook het verband met de Radenwet aan de orde kwam. In de Eerste Kamer vertraagden de rechtse partijen de behandeling van het Ouderdomswetsvoorstel van Treub en nu werd links met het voorstel tot invoering van de IW in een lastig parket gebracht. Het liberale kamerlid R.J.H. Patijn verwoordde het dilemma. Tegen de Invaliditeitswet bestonden veel bezwaren. Daarnaast wilde een aantal kamerleden de ouderdomsvoorziening apart van de invaliditeitsverzekering geregeld hebben. 'En niettemin wordt nu mijn medewerking gevraagd voor een wetsontwerp, waarvan de practische strekking is de Invaliditeitswet grootendeels onveranderd in werking te doen treden. Het meest voor de hand zou liggen, daartegenover een afwijzende houding aan te nemen en kortweg te zeggen: daar doe ik niet aan mee. Intusschen, ik besef ten volle de groote verantwoordelijkheid, die ik op mij zou nemen, door mijn stem tegen dit wetsontwerp uit te brengen.'
Konden de tegenstanders van de IW-Talma hun stem aan dit wetsontwerp geven? 'Ik aarzel niet die vraag uit volle overtuiging bevestigend te beantwoorden. Tegen een invaliditeitsverzekering als zoodanig heb ik nooit bezwaar gehad. Ik ben daar misschien, sinds de ervaringen in Duitschland, niet meer de enthousiaste bewonderaar van die ik 20 jaar geleden was, ik ben altijd voor invaliditeitsverzekering geweest en ook gebleven; trouwens het program der Liberale Unie eischt ook een invaliditeitsverzekering. Nu is het volkomen waar, dat tegen de invaliditeitsverzekering, zooals zij daar ligt, ook geheel afgezien nog van het punt der ouderdomsvoorziening, bij mij vele en gewichtige bezwaren bestaan; maar wanneer ieder individueel Kamerlid alleen dan bereid gevonden werd aan de oplossing van een vraagstuk als dit mede te werken, wanneer de hem voorgedragen regeling in alle opzichten met zijn persoonlijke inzichten strookte, kwam er natuurlijk hier in de Kamer nooit een groote wet tot stand. Over bijkomstige bedenkingen moet men heenstappen.' Zijn inschatting dat naast de IW ook het staatspensioen zou worden ingevoerd, brachten hem ertoe niet langer tegen de IW te stemmen.
Volgens Patijn kon de IW alleen na wijziging van de Radenwet worden ingevoerd. 'Op grond van hetgeen ik in deze Kamer heb waargenomen bij de behandeling van de Radenwet, staat voor mij vast, dat velen ook ter rechterzijde, zooal niet hardop, dan toch in hun hart zouden juichen, indien de zoo dure en omslachtige organisatie van onze arbeidersverzekering op eenvoudiger leest kon worden geschoeid.' Patijn kondigde aan zonder herziening van de Radenwet niet in te stemmen met het voteren van geld voor de uitvoering van de IW.
Zijn liberale collega F.J.W. Drion zei dat minister Talma de man van systemen was geweest. Talma was daarin door zijn ambtenaren van harte ondersteund. 'In het algemeen gaan onze ambtenaren, vooral aan dat Departement, zeer sterk den kant uit van straffe organisatie van de maatschappij.' De ambtenaren hadden Talma 'zeer krachtig' bijgestaan in zijn poging om van de sociale verzekeringen 'een sociale organisatie van de maatschappij' te maken. Terwijl men daarmee bezig was, werd uit de ontwikkelingen in Duitsland hoe langer hoe duidelijker dat van het verzoenen van tegenstellingen tussen arbeiders en werkgevers 'absoluut niets gekomen was'. Dit inzicht had aan de rechterzijde tot een tweestrijd geleid 'welke wij hebben opgemerkt bij de behandeling van Talma's wetten'. De situatie in Engeland liet zien dat de uitvoeringsorganisatie veel meer moest aansluiten bij wat uit de maatschappij was opgekomen en dat veel meer aan de belanghebbenden zelf kon worden overgelaten.
Volgens Drion was er inmiddels tussen rechts en links geen verschil van inzicht meer over de organisatie van de verzekering en was men het eens over het hoofdpunt, de invoering van een wettelijk verplichte verzekering. 'Wat het overgroote deel van deze Kamer eischt van een goede organisatie van een zoodanige verzekering is niet verenigbaar met de organisatie van de wetten-Talma. Men kan optimist zijn en hopen dat er een krachtig Minister zal komen, die den moed zal hebben om, als deze organisatie eenmaal bestaat, een andere, geheel gewijzigde er voor in de plaats te stellen, maar ik geloof niet, dat die mogelijkheid bestaat. Ik zou wel eens de Minister willen zien, die krachtig genoeg is om een bestaande organisatie te wijzigen, indien dit medebrengt, dat ook maar een ambtenaar ontslagen moet worden.'
De verzakelijking door de industrialisatie had, aldus Drion, niet verder doorgezet, was zelfs in haar tegendeel verkeerd. De industrie-arbeiders waren niet 'verelend' maar hadden het beter. Het aantal kleinbedrijven was door de sterke bevolkingsgroei toegenomen. De sociale samenhang was echter in de grote steden maar ook op het platteland verdwenen. Daardoor had de staat via het subsidiëren van de armenzorg een steeds grotere taak. Drion was daarom voorstander van het ouderdomspensioen-voorstel van Treub maar vreesde dat dit in de EK zou sneuvelen.

Treub was altijd tegenstander geweest van staatspensioen. Zijn voorstel voor een ouderdomsvoorziening dat in het voorjaar van 1916, onder Lely, werd behandeld en dat door een pensioenbelasting moest worden gefinancierd, trok volgens hem echter de lijn van het amendement Duys door. Hij erkende dat het een vorm van armenzorg was maar dan wel een hogere vorm. Bij gewone armenzorg ging het om liefdadigheid, hier kregen oudere armen recht op steun. Het katholieke kamerlid Aalberse vond het armenzorg van de slechtste soort. Het verband met de armenzorg zoals die via de Armenwet 1912 geregeld was, werd radicaal verbroken en het voorstel was ook praktisch ondeugdelijk. De armenzorg behoorde rekening te houden met persoonlijke omstandigheden, moest zoveel mogelijk worden toegespitst op het individu en moest bij voorkeur in natura worden verleend. Volgens CHU-er De Visser was het een anti-kerkelijk wetsvoorstel omdat het 'niet in aansluiting aan haar armenzorg maar met terzijdestelling en miskenning van deze, de ouden van dagen te hulp komt en daarmede den kerkelijken invloed moedwillig en welbewust uit het openbare leven terugdringt'.

Drion vermoedde dat de Talma-wetten gezien de linkse meerderheid in de Tweede Kamer niet ingevoerd zouden worden, omdat de benodigde kredieten ervoor niet zouden worden verstrekt. Hij vond dat met het bereiken van de vrede in 1918 of 1919 de handen ineen geslagen moesten worden om sociale verzekeringen tot stand te brengen die zo min mogelijk bureaucratisch zouden moeten zijn en die aan de arbeiders in beheer moesten worden gegeven 'omdat het hun zaak is, en dat zal moeten worden afgezien van een kunstmatige groepeering van werkgevers en werknemers in dezelfde organisatie'. Bovendien moest men ervan overtuigd raken dat niet alleen de loon-arbeiders behoefte hadden aan sociale verzekeringen.

J.R. Snoeck Henkemans van de CHU weersprak de opmerkingen van Drion en van de SDAP-er G.W. Sannes dat de Talma-wetten omslachtig en bureaucratisch waren en dat de Radenwet aan de verzekerden niet voldoende zelfbestuur gaf. In de ZW was vastgelegd dat de verzekerden de plaatselijke en de bijzondere ziekenkas zouden besturen. Bij de meeste staatspensioensystemen hadden de gemeenten een rol in de uitvoering.

Rechts wilde invoering van de Talma-wetten, links was daar tegen. Volgens het liberale kamerlid J. Limburg wilde de meerderheid in de Tweede Kamer verandering en vereenvoudiging van de Radenwet. De rechterzijde hamerde erop dat de uitslag van de verkiezingen van 1913 door het ontbreken van algemeen stemrecht en evenredige vertegenwoordiging niet de echte wil van het volk representeerde en dat het niet invoeren van de Talma-wetten onconstitutioneel was.
Er was sprake van een patstelling. Anders dan bij de kiesrecht- en onderwijskwestie konden links en rechts over de sociale kwestie geen overeenstemming bereiken. Links wilde volksverzekeringen, rechts wilde alleen arbeidersverzekering. Rechts (dat in de Eerste Kamer sinds 1904 een meerderheid had) wilde niet instemmen met een ouderdomswet die zou neerkomen op invoering van het staatspensioen, links wilde niets weten van de kredietwet. De verkiezingen van 1918, de komst van een nieuw kabinet en de maatschappelijke omstandigheden zouden uiteindelijk een doorbraak forceren.

Pdf-versie met noten.

Danièle Rigter

Zie ook:

The making of the Dutch welfare state

De geordende chaos (pdf)

Voorgeschiedenis van de Raden van Arbeid

Reacties op de plannen van Talma

M.W.F. Treub en de sociale zekerheid

Verkiezing Raden van Arbeid

Samenstelling Raden van Arbeid (pdf)

Besturen Raden van Arbeid 1919 (pdf)

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).