Centrale of decentrale uitvoering
De zoektocht naar de ideale uitvoeringsorganisatie van sociale zekerheidswetten, begon in Nederland aan het einde van de negentiende eeuw. De behandeling van de wetsvoorstellen voor een verplichte verzekering tegen de gevolgen van bedrijfsongevallen werd gedomineerd door de vraag of deze door een centraal landelijk orgaan zou moeten worden uitgevoerd. In het buitenland functioneerden verschillende modellen. Deze uitvoeringsmodellen verschilden niet alleen van elkaar wat betreft de mate van centralisatie of decentralisatie maar ook in de mate waarin de staat rechtstreeks betrokken was bij de uitvoering. Tijdens de discussie over de Ongevallenwet van minister C. Lely had had ARP-voorman A. Kuyper zijn opvatting over de rol van de staat bij de sociale verzekering uiteengezet.1 Hij was voorstander van staatsingrijpen op het moment dat misstanden door de samenleving zelf niet voldoende werden aangepakt. Bij de organisatie van de sociale verzekering moest echter recht worden gedaan aan het in Nederland en in de rest van de westerse wereld historisch gegroeide wantrouwen tegen een te grote macht van de staat.
Kuyper noemde het voorstel van Lely om de uitvoering van de Ongevallenwet exclusief aan de Rijksverzekeringsbank (RVB) over te laten daarom on-Nederlands. Het voorstel was bovendien socialistisch en bureaucratisch. Dat de regering koos voor uitvoering door de RVB was volgens hem socialistisch omdat op deze manier de staat de maatschappij ordende. De sociaal-democratische partijleider P.J. Troelstra meende dat Kuypers plannen neerkwamen op een inrichting van de samenleving die leek op de oude gildenmaatschappij. Troelstra wilde een ordening die rekening hield met de nieuwe verhoudingen zoals die sinds de komst van het kapitalisme waren ontstaan. Volgens hem waren de vakverenigingen de basis voor een dergelijke maatschappij-ordening van de toekomst.2 De vakorganisatie ontwikkelde zich in deze periode per bedrijfstak. De uitvoering van de Duitse ongevallenwet was ook bedrijfstaksgewijs georganiseerd en opgedragen aan verenigingen van werkgevers, de Berufsgenossenschaften.
Troelstra vond het opmerkelijk dat Kuyper zich als voorman van de 'kleine luyden' voor het karretje van de grote industriëlen had laten spannen, zoals volgens hem bleek uit Kuypers Groot-Amendement. Door de uitvoering van de ongevallenwet in handen te geven van bedrijfsverenigingen werden volgens Troelstra de grote ondernemers bevoordeeld en werden de rechten van de arbeiders en de kleine ondernemers met voeten getreden. Via de bedrijfsverenigingen kregen de werkgevers invloed op het bepalen van de schadevergoeding waardoor de behartiging van de belangen van de arbeiders in het geding kwam. Bovendien zouden alleen grote ondernemingen in staat zijn de bedragen op te brengen die voor deelname aan de bedrijfsverenigingen ter dekking van het ongevalsrisico zouden moeten worden gevraagd. Zij zouden zo in de bedrijfsverenigingen de dienst gaan uitmaken. Grote ondernemers zouden de kleine kunnen uitsluiten van deelname aan de bedrijfsverenigingen. Deze kleine ondernemers zouden zo gedwongen zijn zich bij de RVB aan te sluiten waardoor er rechtsongelijkheid tussen grote en kleine ondernemers en tussen arbeiders die bij grote of kleine bedrijven werkten zou ontstaan.3
Kuyper legde bij de behandeling van zijn amendement uit wat hij met decentralisatie van de uitvoering bedoelde. Regionale en sociale decentralisatie mochten volgens hem niet met elkaar verward worden. Regionale decentralisatie van de uitvoering van de ongevallenwet kende men in Oostenrijk waar zeven verzekeringsinstellingen de uitvoering deden. 'De sociale decentralisatie daarentegen bedoelt niet de administratie in te deelen over de verschillende deelen van het land, maar om de verhouding tusschen overheid en maatschappij decentralistisch te regelen.'4 Zelfs in Duitsland, waar het staatsgezag veel groter was dan in Nederland, was de uitvoering van de ongevallenwet overgelaten aan verenigingen van werkgevers. Kuyper vond het feit dat bij het voorstel van Lely uitvoering en controle in een hand waren onaanvaardbaar. Hij haalde een waarschuwing aan van een Engels staatsman dat juist in de kleine landen het beginsel van de vrijheid gekoesterd moest worden als tegenwicht tegen het 'autocratisch bederf dat in alle groote Staten opkomt'.5 Ook het socialisme had volgens Kuyper autocratische trekken.
Kuyper zag het als taak van de staat om de juiste verhouding tussen individu, maatschappelijke groepen en de maatschappij te bewerkstelligen en te bewaken. De staat kon regels stellen (publiekrechtelijk) maar moet de uitvoering van die regels zoveel mogelijk aan private organisaties overlaten.6 Vergelijkbaar met zijn opvattingen over de schoolkwestie zei hij dat hij ook bij de uitvoering van sociale wetten naast een openbare ook bijzondere uitvoeringsorganen een rol wilde laten spelen. Bij de ongevallenverzekering waren daarvoor verenigingen van bedrijven het meest geeigend.
De Ongevallenwet die in 1901 door het parlement werd aangenomen, gaf behalve aan de RVB ook ruimte aan werkgevers om het risico op het moeten betalen van schadeloosstelling na een bedrijfsongeval zelf te dragen of onder te brengen bij verenigingen die door bedrijven werden opgericht. Dit voorstel van A.F. de Savornin Lohman verschilde in die zin met het groot-amendement van Kuyper dat de uitvoering verder geheel aan de RVB werd overgelaten. In een voorstel voor een ziekteverzekeringswet bracht de inmiddels minister geworden Kuyper het grootste deel van de uitvoering van de ongevallenverzekering, de zogenaamde kleine ongevallen (ongevallen die slechts korte tijd tot arbeidsongeschiktheid leidden), onder bij de Ziektewet.7 Het was wel opvallend dat in geen van zijn sociale zekerheidsvoorstellen (naast een Ziektewet onder andere ook een Invaliditeitswet) een rol voor bedrijfsverenigingen was ingeruimd.8 Hij koos bij de Ziektewet voor een uitvoering door bestaande- en districtskassen. Bij het ontwerpen van plannen stond bij het departement de praktische haalbaarheid voorop. Deze praktische overwegingen waren ook doorslaggevend bij de keuze de regelingen te beperken tot loonarbeiders.9
Het door Kuyper genoemde verschil tussen regionale en sociale decentralisatie was door de invoering van de mogelijkheid van risico-overdracht bij de Ongevallenwet uitgebreid met een derde variant van decentralisatie. In het debat dat in maart 1910 in de Tweede Kamer gevoerd werd over het beleid van minister A.S. Talma, die na Kuyper en J.D. Veegens met de sociale zekerheidswetgeving was belast, besteedde het liberale parlementslid M.W.F. Treub aandacht aan het verschil tussen territoriale decentralisatie en risico-overdracht.10 Bij de laatste was het algemeen belang niet vertegenwoordigd en was er geen invloed van de arbeiders op de uitvoering. Risico-overdracht was dus noch sociaal noch territoriaal. Het bood ruimte aan het eigen initiatief van werkgevers maar de uitvoering bleef centraal.
Treub was voorstander van decentrale uitvoeringsorganen aan wie de uitvoering van alle verzekeringen zou moeten worden opgedragen en die bestuurd zouden moeten worden door werkgevers en werknemers en een door de Kroon benoemde onpartijdige voorzitter. Deze voorzitter zou niet gekozen moeten worden door de [gemeente]raad of door Gedeputeerde Staten 'want in beide gevallen wordt het werkgeverselement daarbij te sterk vertegenwoordigd'.11 Het betrekken van de Gedeputeerde Staten bij de benoeming van leden van de uitvoeringsorganen was in het rapport van A.F. van Leijden voorgesteld.12 Deze had in 1892 in zijn rapport ook geconcludeerd dat noch de Duitse noch de Oostenrijkse organisatie voor Nederland geschikt was. Hij had een mengvorm voorgesteld van een territoriale organisatie met daarbij een rol voor Kamers van Arbeid waarin de bedrijfstakgewijze ordening meer op de voorgrond zou staan. In het plan van Treub moesten er regionale toezichtsorganen komen en zou de RVB een taak als beheerder van de financiën krijgen.
Kuyper vond het belangrijk dat de arbeiders bij de uitvoering betrokken werden en gaf hen een rol in zijn Beroepswet. Ook bij zijn ziektewetsvoorstel was de invloed van de arbeiders bij de uitvoering verzekerd. De sociale wetten van Kuyper werden echter niet door het parlement behandeld. Het debat over de voors en tegens van de risico-overdracht bleef actueel en werd in maart 1910 in de Tweede Kamer voortgezet. Verschillende kamerleden wezen erop dat ook bij de regeling van de landbouwongevallenverzekering de positie van de arbeiders gewaarborgd moest worden. Alom werd erkend dat in de toen net opgerichte risico-verenigingen, zoals de Landbouw- en Tuinbouw-Onderlinge, de arbeiders niets te zeggen hadden. Bij een aantal bestaande voorzieningen voor dekking tegen de gevolgen van ziekte hadden arbeiders bij de uitvoering een rol. Dit was niet alleen het geval bij de onderlinge kassen die door arbeiders waren opgericht maar ook bij een aantal ondernemingsfondsen. In de erkenningseisen zoals die door de NMG werden geformuleerd, was de eis van deelname van de verzekerden aan de uitvoering opgenomen.
Bij de verdediging van zijn beleid tijdens het debat in maart 1910 zei minister Talma dat bij de Landbouwongevallenwet moest worden afgewacht of datgene dat uit de maatschappij opgekomen was 'in betrokken kringen voldoende vertrouwen heeft gewonnen'. Hij zei ook 'Dat bij het aanbrengen van wijzigingen [in het wetsvoorstel] nauwlettend moet worden toegezien, dat de rechten van de arbeiders behoorlijk zijn omschreven en verzekerd en zooveel mogelijk medewerking van de arbeiders bij de uitvoering der verzekering moet worden bevorderd, heeft mijn volkomen instemming.'13 Alle zaken die betrekking hadden op het verlenen van schadeloosstelling wegens de OW waren centraal geregeld en werden uitgevoerd door de RVB. Het toestaan van risico-overdracht was een vorm van decentralisatie en hij wilde deze bevorderen.
Talma zei tevens voorstander te zijn van decentralisatie bij de OW en wilde daarom net als Kuyper de kleine ongevallen onderbrengen in de ZW. 'Decentralisatie is niet mogelijk zonder plaatselijke organisatie, en die moet geleverd worden door de ziekteverzekering (...).'14 Hij was het met Treub eens want 'wij hebben voor een behoorlijke arbeidersverzekering noodig een gemeenschappelijk plaatselijk orgaan, waarin werkgevers en arbeiders de menschen zijn, die de zaak drijven'. Pas als dat plaatselijke uitvoeringsorgaan er was en de belanghebbenden via de uitvoering van de ZW ervaring hadden opgedaan, kon de IW worden ingevoerd. Hij wilde door middel van een uitvoering waaraan belanghebbenden meewerkten de organisatie van het sociale leven bevorderen en voorkomen dat wat er met de OW was gebeurd; dat de publieke opinie negatief oordeelde over de sociale wetgeving.
D. Rigter, juli 2008
Zie ook Simon Jenkins in The Guardian van 17 december 2008 over de nadelen van centralisatie, het probeem van gebrek aan controle en de effecten van marktwerking.
Noten
1 E.B.F.F. Wittert van Hoogland, De parlementaire geschiedenis der sociale verzekering 1890-1940, Deel I, (Haarlem 1940), p. 60. Wittert was een autoriteit op het gebied van de sociale zekerheid maar had als voorzitter van onder andere de Vereniging van Raden van Arbeid een uitgesproken opvatting over de organisatie van de uitvoering. Voor zover ik heb kunnen nagaan, geeft hij in zijn parlementaire geschiedenis de kamerdebatten correct weer maar is zijn keuze in zaken die hij wel en juist niet vermeldt, gekleurd.
2 Ibidem, p. 61. P.W.A. Cort van der Linden was door M. Ostrogorski en H. Krabbe beïnvloed bij zijn opvattingen over decentralisatie van het overheidsgezag. Krabbe dacht daarbij 'aan kleine op lager niveau georganiseerde gemeenschappen oftewel associaties. (
) Vorming van associaties was niet voldoende. Zulke decentralisatie had alleen zin als de associaties ook verordenende bevoegdheden hadden. Pas dan zou de rechtsvorming op decentraal niveau volgens de volkswil kunnen plaatsvinden.' Troelstra werd op zijn beurt beïnvloed door de ideeën van Cort van der Linden over de volkswil. J. den Hertog, Cort van der Linden (1846-1935). Minister-president in oorlogstijd. Een politieke biografie, (Amsterdam 2007), pp. 107, 303, 321
4 Ibidem, p. 69. Zie ook C.W.A. van Uden, 'Het ziekenfonds. Van niets tot iets in bestuur en
wetgeving', Ziekenfondsvragen, (1957/58), p. 80
8 Ibidem, p. 133. Kuyper erkende bij zijn wijziging van de Ongevallenwet dat het voor de
rechtszekerheid van de arbeiders beter was dat de uitvoering beter bij de Rijksverzekeringsbank
zou blijven. C.W.A. van Uden, 'Het ziekenfonds. Van niets tot iets in bestuur en wetgeving',
Ziekenfondsvragen, (1957/58), p. 81
10 Handelingen Tweede Kamer, 1909-1910, p. 1491
11 Ibidem, p. 1494. Zie ook N. Japikse, Staatkundige geschiedenis van Nederland in onzen tijd, 1887-
1917, (Leiden 1917-1919), p. 359
12 C.W. de Vries, 'Voorbereiding tot de sociale wetgeving', Sociale Voorzorg, (1923)
13 Handelingen Tweede Kamer,, 1909-1910, p. 1561
K.P. Companje, 'Ziekteverzekering volgens Bismarckrecept?', in: K.P. Companje (red.), Tussen volksverzekering en vrije markt. Verzekering van zorg op het snijvlak van sociale verzekering en gezondheidszorg 1880-2006, (Amsterdam 2008), pp. 56-96
D. Rigter, Het effect van de invoering van de Ongevallenwet 1901 op de gezondheidszorg', in: K.P. Companje (red.), Tussen volksverzekering en vrije markt. Verzekering van zorg op het snijvlak van sociale verzekering en gezondheidszorg 1880-2006, (Amsterdam 2008)
De Raden van Arbeid
Geschiedenis van de verzorgingsstaat
Het Nederlandse poldermodel
Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade.
|