Proeve Posthuma-Kupers
Werkgevers, werknemers en de Ziektewet. De totstandkoming van de samenwerking tussen Posthuma en Kupers in 1920*
Over de rol van werkgevers en werknemers bij de uitvoering van de sociale zekerheid raakt men sinds de jaren negentig van de negentiende eeuw niet uitgepraat. In Nederland neemt de Proeve Posthuma-Kupers in deze discussie een bijzondere plaats in. Deze Proeve was in 1921 het resultaat van een initiatief van een liberale werkgever en een socialistische vakbondsbestuurder en zij staat model voor een uitvoeringsorganisatie zonder overheidsbemoeienis. Hoe en waarom kwam dit initiatief tot stand en hoe werd erop gereageerd? Beraadslagingen over de sociale wetten werden vaak door personen met meerdere functies gevoerd. De verschillende belangen en de voor meerdere uitleg vatbare betekenis van de gebruikte begrippen, kwam de helderheid van de discussies niet ten goede.
Tijdens de eerste contacten tussen F.E. Posthuma en E. Kupers was de katholiek P.J.M. Aalberse de minister van Arbeid die na de mislukte revolutiepoging van Troelstra in november 1918 de sociale vrede moest zien te bewaren. Een van de manieren waarop hij dat deed, was door de invoering van een aantal sociale zekerheidswetten die de anti-revolutionaire en voormalig Patrimoniumman A.S. Talma had voorbereid maar die door het liberale kabinet dat na Talma aantrad, niet waren ingevoerd. Deze wetten waren ook bij de confessionele coalitiepartijen niet zonder kritiek gebleven. Een van de meest controversiële was de Ziektewet.
De minister van Arbeid begon zijn werk in 1919 met de invoering van de Invaliditeitswet en de daarvoor benodigde Radenwet. Hiermee werden naast de Rijksverzekeringsbank en de zogenaamde risico-verenigingen, de Raden van Arbeid en de Verzekeringsraden toegevoegd aan het uitvoeringsgebouw. Met de Raden van Arbeid was het ideaal van een uitvoering door zowel werkgevers en werknemers als een door de overheid benoemde vertegenwoordiger van het algemeen belang gerealiseerd. Aan deze nieuwe organen kleefde het bezwaar dat ze niet uit de samenleving zelf voortgekomen en dus niet historisch gegroeid waren. Het debat over de vraag of de overheid zou moeten volstaan met het scheppen van wettelijke randvoorwaarden, was op het moment dat Aalberse zijn versie van de Ziektewet wilde invoeren, nog in volle gang. Het initiatief van Posthuma en Kupers vloeide hieruit voort.
In de discussie over de Ziektewet (ZW) die tot en met 1929 duurde, speelt de 'Proeve Posthuma-Kupers' een grote rol. Posthuma was president-directeur van Centraal Beheer, Kupers was deskundige op het gebied van de sociale verzekeringen in het bestuur van het Nederlands Verbond van Vakverenigingen. Beiden waren lid van de commissie Arbeidersverzekering, de commissie XI, van de Hoge Raad van Arbeid.
Kupers maakte tevens deel uit van de commissie Koolen die onderzocht of de scheiding tussen ziekengeld en ziektekosten die Talma in de ZW had aangebracht, gehandhaafd moest blijven. Op 12 februari 1920 kwam deze commissie met haar rapport. De conclusie was dat in de ZW alleen het ziekengeld en niet ook de ziektekosten moesten worden geregeld omdat de ZW alleen voor loonarbeiders bedoeld was en bij een ziektekostenregeling een groter deel van de bevolking gebaat zou moeten zijn. Kupers voegde aan dit rapport een aparte nota toe. Hierin maakte hij bezwaar tegen het bij de uitvoering betrekken van allerlei bestaande en nog op te richten (zieken)fondsen . 'Er wordt, vooral in den laatsten tijd, herhaaldelijk gesproken over bezuiniging, uitschakeling van overbodige functies in het productie- en distributieproces. (...) Ondergeteekende is van mening, dat thans de tijd is aangebroken om ook op dit terrein zooveel mogelijk centraliseerend op te treden.' Hij wilde dat er lokale en districtsoverheidsfondsen zouden worden ingesteld. Hiermee bedoelde hij 'volstrekt niet' dat deze fondsen een ambtelijk karakter zouden krijgen. Het bestuur moest in handen komen van de verzekerden. De overheid zou zich tot toezichthouden moeten beperken.
In veel bijzondere kassen en fondsen waren loonderving bij ziekte en vergoeding van ziektekosten beide verzekerd. De rol die arbeiders in de besturen van de kassen speelden, kon behoorlijk verschillen. Kupers sprak in zijn nota de vrees uit dat de afhankelijkheid van de arbeiders van de werkgever bij vooral de ondernemingsfondsen te groot was. Dit standpunt sloot aan bij de opvatting van de sociaal-democraten dat de arbeiders en dan vooral hun sociaal-democratische vertegenwoordigers in de besturen van de uitvoeringsorganisaties een overwegende rol zouden moeten hebben. Bij de ziektekostenverzekering zou dat door middel van het overheidsfonds gegarandeerd moeten worden, bij het ziekengeld kwamen werkgevers en werknemers er zonder de overheid wel uit.
Tijdens de Eerste Wereldoorlog was bij de werkloosheidsvoorziening gebleken dat een rechtstreekse rol van de vakbeweging bij de uitvoering, in samenspraak met werkgevers en overheid, mogelijk was. Het NVV, dat in 1906 was opgericht om via centralisatie van de vakbondsorganisatie een krachtiger vuist te kunnen maken, probeerde via directe belangenbehartiging van de arbeiders zijn positie te versterken, niet alleen ten opzichte van de al dan niet aangesloten bonden maar ook tegenover het CNV en de katholieke centrales.
De verschillende vormen van reeds bestaande bijzondere kassen die verzekering tegen risico's van ziekte en loonkostenderving boden, hadden een andere achtergrond dan de risico-overdracht die onder andere via Centraal Beheer bij de uitvoering van de Ongevallenwet mogelijk was gemaakt. Risico-overdracht was een zaak van de werkgever en noch zijn arbeiders noch de vakorganisaties hadden daarbij enige invloed.
Toen Talma de Radenwet rond 1908 ontwierp, was hij van mening dat de werkgevers- en werknemersorganisaties zich te weinig ontwikkeld hadden om bij de uitvoering van de sociale wetten ingeschakeld te worden. De Raden van Arbeid, die via verkiezingen zouden worden samengesteld, moesten in dit gemis voorzien. Aalberse zag wegens geldgebrek voorlopig af van de verkiezing van de raadsleden en benoemde de arbeidersraadsleden na voordrachten door de vijf vakcentrales naar rato van het aantal leden. Hierdoor had het NVV binnen de RvA geen overheersende positie. De houding van Kupers ten opzichte van de Raden van Arbeid en de bijzondere ziekenkassen is te begrijpen als je de positie van het NVV binnen de Nederlandse vakbeweging van dat moment in ogenschouw neemt. Het NVV had weinig directe invloed op het bestuur van de kassen en fondsen van de bij haar aangesloten bonden. Aan de centralisatie die het kenmerk is van de moderne vakbeweging werd hard gewerkt. Het feit dat bij de uitvoering van de ZW die uiteindelijk in 1929 in werking trad, bedrijfsverenigingen zouden worden betrokken, betekende een overwinning van de gecentraliseerde vakbeweging.
Na het advies van de commissie Koolen stond niets het indienen van de gewijzigde ZW meer in de weg. Aalberse wilde invoering van de wet op 1 januari 1922. In het wijzigingsontwerp ZW van Aalberse werd de bijzondere kassen een nog grotere plaats toegekend dan ze al sinds het amendement-Visser bij de ZW-Talma hadden gekregen. Het wijzigingsontwerp Ziektewet werd in juni 1920 aan de in februari geïnstalleerde Hoge Raad van Arbeid voorgelegd.
De Hoge Raad van Arbeid was een adviesorgaan waarin belangenorganisaties bij het totstandkomen van sociale wetgeving betrokken zouden worden, een lang gekoesterde wens van Aalberse. Hiermee zou enerzijds het gebrek aan deskundigheid in sociale en economische vraagstukken dat Aalberse in het parlement constateerde, verholpen kunnen worden, anderzijds paste het in zijn maatschappijbeeld waarin de maatschappelijke organisaties een grote rol werd gegeven en die van de overheid kon worden beperkt. Vanuit een oogpunt van democratische controle was dit laatste juist een van de bezwaren die tegen dergelijke organen werden ingebracht. Belangrijke vraagstukken werden op deze manier in het beginstadium aan de publieke discussie onttrokken.
Aalberse kende ook de gevaren van het instellen van een dergelijk adviesorgaan. 'De vrees is uitgesproken, dat deze Hooge Raad van Arbeid een sta-in-de-weg zou zijn, een stok tusschen de beenen van het snel vooruitloopende Departement van Arbeid. Het moet voor ons allen een eereplicht zijn, deze vrees op de meest klaarblijkelijke wijze te beschamen.'
De HRvA is wel 'een van de voornaamste bastions van conservatieve obstructie' genoemd. Ook tijdgenoten stelden de vertragende werking vast. Volgens de secretaris van de HRvA, A.C. Josephus Jitta, was het echter niet de HRvA die de oplossing van 'het gewichtigste sociale vraagstuk', de ziekteverzekering, in de weg stond, maar de regering zelf die te lang aarzelde. Kritiek was er ook op het feit dat de minister van Arbeid voorzitter van de HRvA was. Dat hij op deze manier voortdurend contact kon hebben met de belangenorganisaties van werkgevers en werknemers was voor Aalberse het belangrijkste voordeel. Het feit dat de minister lang niet altijd de adviezen van de Raad opvolgde en dat de Raad tweemaal weigerde een advies over de ZW-Talma uit te brengen voordat nader onderzoek was verricht, toont aan dat de minister in staat was zijn eigen koers te varen. Volgens Josephus Jitta waren ook de ambtenaren in de Raad vrij om een ander standpunt dan dat van de minister in te nemen en waren het de ambtenaren die wetsvoorstellen verdedigden. 'Weliswaar heeft de Minister zelf die voorontwerpen ingediend, maar het feit, dat hij daarover nog het advies van den Raad vraagt, bewijst, dat het nog alleszins mogelijk is, in zijn aanvankelijk voornemen wijziging te brengen.' Slechts een keer leidde volgens Josephus Jitta het voorzitterschap van Aalberse tot problemen. Ook toen was de gang van zaken rond de ZW de aanleiding. Aalberse zei in de vergadering van 20 september 1924 dat hij een net door de Raad aangenomen amendement op het advies over de ZW zou negeren. Volgens de vertegenwoordiger van het Verbond van Nederlandse Werkgevers (VNW) C.F. Stork kon 'de combinatie van Minister-Voorzitter van den Hoogen Raad van Arbeid tot iets dergelijks aanleiding (…) geven'. Als minister moest Aalberse met teveel belangen rekening houden. Stork vond 'dat de Voorzitter van den Hoogen Raad te weinig deferentie voor dit lichaam betoonde wanneer hij van een pas met groote meerderheid aangenomen besluit verklaarde, dat de Minister dit naast zich neer zoude leggen.'
De betekenis van de HRvA was vooral gelegen 'in het structureel bevorderen van inhoudelijke discussies'. Als platform voor de verschillende betrokkenen die zich in de periode 1919-1929 met de sociale wetgeving bezighielden, was de HRvA een belangrijke schakel in het sociale zekerheidsnetwerk.
In de Hoge Raad werden eind 1919 zes ambtenaren van het departement van Arbeid, dertien deskundigen, dertien vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties en dertien vertegenwoordigers van organisaties van arbeiders benoemd. Onder de deskundigen was een groot aantal parlementsleden (van de twintig uit de periode 1919-1929 drie Eerste Kamerleden van ARP, VDB en SDAP en zeven Tweede Kamerleden van CHU, RKSP, VDB en SDAP) en drie vrouwen.
De HRvA kende een aantal commissies waarin uit de Raad altijd minstens twee ambtenaren van het departement van Arbeid zitting hadden en minstens een werkgever en een werknemer. Daarnaast werden mensen van buiten benoemd. Commissie XI was de commissie voor de Arbeidersverzekering.
Het voorontwerp ZW van Aalberse dat in juni 1920 bij de HRvA werd ingediend , kende in de uitvoering aan de bestaande bijzondere ziekenkassen een gelijkwaardige plaats naast de Raden van Arbeid toe. In de Talmawet hadden deze kassen maar beperkte bewegingsvrijheid gekregen. De memorie van Toelichting zei hierover: 'Volgens de thans geldende bepalingen der Ziektewet bezit de erkende bijzondere ziekenkas slechts geringe zelfstandige bevoegdheid. Over de toekenning van ziekengeld aan een arbeider, aangesloten bij een erkende ziekenkas, wordt b.v. niet beslist door het bestuur dier kas, maar door den Raad van Arbeid, bij wiens ziekenkas de verzekerde is ingeschreven. Vermindering of staking van ziekengeld kan eveneens uitsluitend geschieden door den bedoelde Raad van Arbeid. Voorts mist de erkende ziekenkas de bevoegdheid zelf de premiën te innen, doch geschiedt die inning door den Raad van Arbeid. De erkende ziekenkas is dus in het wezen der zaak slechts een agent van de ziekenkas van den Raad van Arbeid.' Nu werd voorgesteld 'aan de bijzondere ziekenkassen een ruimere bewegingsvrijheid te verleenen. De bijzondere kas zal (...) vrijwel op voet van gelijkheid komen te staan naast de ziekenkas van den Raad van Arbeid, behoudens dan dat de erkende kas aan het noodige toezicht wordt onderworpen.' Een van de voorwaarden voor erkenning was dat het bestuur in meerderheid uit verzekerden zou bestaan.
Tot chagrijn van Centraal Beheer was er echter in het voorstel Aalberse voor de werkgevers geen mogelijkheid tot risico-overdracht opgenomen. Bij de Ongevallenwet 1901 was het toegestaan dat werkgevers zich niet bij het RVB aansloten en daar premie betaalden, maar zelf het risico droegen. De RVB bepaalde en betaalde de vergoeding voor geneeskundige behandeling en rente aan de werknemer die een bedrijfsongeval had gehad, de werkgevers betaalden aan de RVB de gemaakte kosten (vergoeding, rente en deel kosten administratie) zelf of brachten dat risico onder bij verenigingen. Bij de ZW zou dit niet mogelijk zijn. 'De bijzondere kassen waren en bleven gedacht als arbeidersziekenkassen; tot de oprichting zou alleen van de verzekerden het initiatief kunnen uitgaan en het bestuur zou in meerderheid moeten bestaan uit gekozenen der verzekerden. De erkende ziekenkassen zouden derhalve voor den werkgever maar weinig aantrekkelijks hebben, omdat als regel de werkgever zich zou hebben te bepalen tot het opbrengen van zijn aandeel in de kosten, benoodigd niet alleen voor de uitkeeringen, doch ook om een leger van ambtenaren te onderhouden. Voor de arbeiders opende invoering der Ziektewet 1913 evenmin een in alle opzichten gunstig perspectief. De minister hield geen rekening met wat er sedert 1913 veranderd was. Sedert waren immers, zooals wij reeds bij de bespreking van de totstandkoming van Ziekte-Risico zagen, verscheidene vrijwillige ziekengeldregelingen bij collectief contract tot stand gekomen, waardoor aan de er bij betrokken arbeiders een recht op uitkeering werd verleend zonder eenige premie-betaling hunnerzijds.'
Posthuma sprong voor de werkgevers op de bres en schreef aan commissie XI een brief waarin hij uiteenzette dat rekening gehouden zou moeten worden met de sinds 1913 gesloten cao's 'waarin bepaald is, dat de werkgevers de geheele premie zullen betalen, mits hun dan ook de gelegenheid voor risico-overdracht wordt gegeven'. Hij vond het daarnaast bezwaarlijk dat de besturen van de in het voorstel toegelaten bijzondere ziekenkassen in meerderheid uit arbeiders bestonden. Hij wilde dat ook werkgeverskassen werden toegelaten. Volgens hem waren de arbeiders blij dat in zijn plannen de uitvoering 'niet in handen is van Rijksambtenaren (…) en voorts dat zij de regeling van geschillen door arbitrage verre prefereeren boven rechtspraak van (met name) den Centralen Raad van Beroep'.
Vanwege de bij het bestuur van het NVV gerezen twijfel aan de in de laatste oorlogsjaren gevolgde polarisatiestrategie werd in het voorjaar van 1920 besloten om de mogelijkheden tot samenwerking met de werkgevers te onderzoeken. Dit verklaart waarom NVV-er Kupers niet ongenegen was op de avances van Centraal Beheer-directeur Posthuma in te gaan. In het geheim werden op initiatief van Posthuma besprekingen gehouden tussen hemzelf, Kupers en de Rotterdamse havenwerkgever P. Nijgh over een uitvoering van de ZW waarbij de RvA niet langer een rol zouden spelen. Binnen het NVV leefde de opvatting dat er bij de RvA te weinig invloed op de uitvoering kon worden uitgeoefend. Zowel Posthuma als Kupers waren lid van commissie XI van de HRvA. Kupers was tevens lid van de Verzekeringsraad Den Haag , een van die functies waaraan de erkenning van de positie van de vakbeweging kon worden afgelezen. Nijgh was op dat moment naast lid van de HRvA tevens bestuurslid van de RvA Rotterdam en de Vereniging RvA.
In de vergadering van de HRvA van 26 juli 1920 werd het advies van commissie XI over het voorstel tot wijziging van de Ziektewet van Aalberse besproken.
Begin september 1920 bleek uit de notulen van het NVV-bestuur dat de voorzitter, R. Stenhuis (tevens lid van de HRvA), met Posthuma contact over de Ziektewet had gehad. Beiden vonden dat het beter was de ziekteverzekering te regelen in het arbeidscontract 'omdat dan de ziekenverzorging meer naar voren kan worden geschoven' . Kupers kondigde aan in commissie XI, die op 7 september zou vergaderen, een nader onderzoek naar de stand van zaken rond de ziekteverzekering voor te stellen. Hij hoopte daarmee te bereiken dat de Hoge Raad van Arbeid 'de minister verzoekt om de invoering van de Ziektewet van Talma uit te stellen tot het onderzoek afgelopen is' . Ook werd overwogen 'een vergadering uit te schrijven, waarbij Centraal Overleg, Centraal Beheer en de andere vakcentrales aanwezig zijn, over de vraag, of gezamenlijk getracht moet worden van de Ziektewet af te komen en e.e.a. te regelen in de Wet op het Arbeidscontract. Aan Posthuma was gezegd dat, wanneer men overeenstemming kan bereiken en aan de vakcentrales in Centraal Beheer enige invloed wordt toegekend, de hele ziekteverzekering misschien buiten de Raden van Arbeid kan worden gehouden, "waardoor wij van alle ambtenarij af zijn". Het NVV meent daarmee te gaan in de richting die de meeste arbeiders willen, te meer, daar zij dan ook geen premie hoeven te betalen. Als het NVV deze weg wil gaan, moet men wel de RK en christelijke organisaties meekrijgen. Men zou ook de garantie moeten hebben van werkgeversverenigingen, dat een zodanige organisatie geschapen wordt, dat de uitkering aan losse arbeiders gewaarborgd is. Posthuma heeft toegezegd dat hij e.e.a. zou uitwerken. Wanneer hij gereed is, pleegt hij overleg met het NVV. Daarna zouden uitnodigingen verzonden kunnen worden voor de algemene vergadering. Brautigam gelooft dat deze plannen bij de werkgevers op volledige instemming kunnen rekenen. Hij stelt voor dat het verbondsbestuur met het partijbestuur en de verzekeringscommissie van de tweede kamerfractie spreekt om ze op de hoogte te houden.'
In dezelfde vergadering kwamen de ledenaantallen aan de orde waarmee het niet goed ging. 'Geopperd werd meer nadruk te leggen op de uitvoering van de sociale wetgeving door de vakbeweging; dat zou de band tussen organisaties en leden kunnen versterken.'
In de verbondsvergadering van het NVV van 10 september 1920 vertelde Kupers dat hij in commissie XI had voorgesteld minister Aalberse te vragen de commissie opdracht te geven de stand van zaken rond de ziekengeldregeling via de cao's nader te onderzoeken. 'Uit het onderzoek kan dan blijken, hoeveel arbeiders uitkering bij ziekte ontvangen, terwijl, indien het aantal inderdaad zeer beduidend is, aanbevolen kan worden de Ziektewet niet aan te nemen, maar een andere wet samen te stellen.' Alleen Posthuma was het met het voorstel eens geweest, alle anderen waren tegen, onder andere vanwege het feit dat er dan nog meer vertraging in de uitvoering van de Ziektewet 1913 zou optreden. Er was na de vergadering met Posthuma overlegd en deze zou een concept-adres aan de Tweede Kamer opstellen dat in het verbondsbestuur besproken zou worden. Als men het daar eens was dan zou met P. Nijgh (lid HRvA, lid Centraal Overleg, president van de RvToezicht van Centraal Beheer en voorzitter van twee daarbij aangesloten verenigingen) en M. Triebels (voorzitter van het Centraal Overleg in Arbeidszaken van het VNW) contact opgenomen worden.
Op 24 september 1920 bleek dat het NVV het standpunt had ingenomen 'dat zij bereid is een gemeenschappelijke agitatie te voeren voor de plannen door het NVV ontwikkeld, waarin de ziekteuitkering gesteld wordt op 80% van het loon'. Er werd verschillende malen met Posthuma en daarna ook met Nijgh en Triebels overlegd. Triebels bleek bezwaren te hebben. Posthuma en Nijgh zouden de plannen in een bestuursvergadering van het Centraal Overleg in Arbeidszaken verdedigen. 'Wanneer de werkgevers akkoord gaan, zullen de plannen verder uitgewerkt worden. Daarna zouden werkgevers en NVV plus de andere vakcentrales weer bij elkaar komen, om voor te stellen er bij de regering op aan te dringen, de Ziektewet-Talma niet in te voeren.' Volgens Joh. Brautigam (op dat moment ook raadslid van de RvA Rotterdam) was de kwestie in de kamerfractie van de SDAP behandeld. 'Duys verzette zich tegen de plannen, daar hij dacht, dat het om een persoonlijke mening van Kupers ging.' Brautigam ontkende dit. De kamerfractie besloot tot een conferentie met het NVV en het partijbestuur. Het partijbestuur was verbolgen over het feit dat Kupers hen niet van de gebeurtenissen op de hoogte had gesteld. De partij was evenmin tevreden over het resultaat van de onderhandelingen. Er heerste wantrouwen over de houding van de grote werkgevers die via de risico-verenigingen zoveel mogelijk invloed op de uitvoering van de sociale verzekeringen wilden hebben. Kupers hield echter vast aan zijn standpunt dat 'de maatschappij gaat in de richting van onafhankelijkheid van de staatsorganen'.
Het tweede advies van de commissie XI van de HRvA (van oktober 1920) over de Ziektewet behandelde naar aanleiding van de brief van Posthuma de vraag of op dat moment invoering van de gewijzigde Ziektewet gewenst was en of werkgeversziekenkassen moesten worden toegelaten.
In de vergadering van de Vereniging van Voorzitters van de Raden van Arbeid op 12 oktober 1920 werd gezegd dat nog niet duidelijk was wat de Ziektewet op zou leveren. Volgens voorzitter van de Vereniging en tevens voorzitter van de RvA Amsterdam, W.H.M. Werker, die lid was van commissie XI, was er wel een 'ernstig dreigement (…) waaruit valt af te leiden, dat er mogelijk niet veel werk voor de Raden van Arbeid uit zal voortvloeien.'
Op 15 oktober bleek in de vergadering van het verbondsbestuur van het NVV dat het NVV in de Hoge Raad verdedigd had dat 'onderzoek gedaan moet worden naar het aantal arbeiders, dat reeds een premievrije ziekteverzekering heeft. Dit werd echter door Duys en enige anderen bestreden. De christelijken waren tegen, de RK hielden een slag om de arm. Zij waren het wel eens met het NVV, maar dachten, gezien de mentaliteit van de werkgevers, dat de kans op succes klein was. Het resultaat van de besprekingen was dat de Hooge Raad met 17 tegen 14 stemmen besloot, een onderzoekscommissie in het leven te roepen.' Uit overleg met de werkgeversorganisaties bleek dat Triebels nog steeds tegen was omdat hij vond dat de arbeiders ook mee moesten betalen. Een aantal belangrijke werkgevers met wie Posthuma gesproken had, zouden volgens hem wel akkoord gaan. 'De plannen werden door de vertegenwoordigers van de bij het Centraal Overleg aangesloten werkgeversorganisaties met sympathie ontvangen.' Posthuma had een circulaire opgesteld waarmee het verbondsbestuur instemde. De circulaire zou gestuurd worden aan alle werkgeversorganisaties die verklaard hadden mee te willen doen. 'Aan het hoofd der verzekering zou een Centrale Raad of Commissie moeten komen, die voor de helft uit vertegenwoordigers van de werkgeversorganisaties en voor de helft uit vertegenwoordigers der vakcentrales zou bestaan. Hierover moet een gezamenlijke vergadering belegd worden met werkgevers en andere vakcentrales. Posthuma is echter wat bang voor de christelijken en RK. Hij wil daarom eerst met de christelijken spreken. Dit is hem door Kupers ontraden. Hij heeft Posthuma geadviseerd om de heer Spier of de Heer Kortenhof [Kortenhorst?, DR] te sturen om de christelijken te bewerken.' Kupers ontraadde eveneens Posthuma's suggestie om de circulaire ook door Centraal Beheer te laten tekenen.
Uit de notulen van het NVV-verbondsbestuur bleek dat Kupers en de rest van het bestuur in het land onvermoeibaar voor de plannen streden. Zo had Kupers voor de Bestuurders Bond Tiel en voor het Diamantwerkersziekenfonds spreekbeurten over de Ziektewet gehouden en was er een onderhoud geweest met het hoofdbestuur van de Landarbeidersbond 'omdat de Centrale Vervenersbond de helft van de premie door de arbeiders wil laten betalen'.
In Sociale Voorzorg zette Kupers in het najaar van 1920 zijn standpunt uiteen.
Aalberse schreef op 23 oktober 1920 aan de HRvA dat hij de Raad op de consequenties van het advies wilde wijzen. Hij vond dat er door het onderzoek een belangrijke vertraging in de invoering van de wettelijke ziekteverzekering zou optreden. Het onderzoek zou veel meer tijd kosten dan werd verondersteld en hij voorspelde dat het zou uitwijzen dat 'slechts een betrekkelijk gering gedeelte der arbeiders krachtens zoodanige overeenkomst aanspraak kan doen gelden op ziekengeld uitkeering' en dat de regeling waarop men dan aanspraak kon maken geringer en van kortere duur dan die van de ZW zou zijn. De voorgestelde regeling kon de arbeiders geen zekerheid verschaffen. Aalberse wilde dat de raad zijn advies in nadere overweging zou nemen.
In een brief van 8 november 1920 verduidelijkte de minister zijn standpunt. Het was hem gebleken dat over zijn schrijven van 23 oktober misverstanden waren gerezen. Volgens Aalberse was het advies van de raad van 11 oktober 'de resultante geweest van twee stroomingen, welke in den grond der zaak van geheel verschillende aard waren'. Er waren leden 'die in beginsel onverschillig tot welke feitelijke uitkomsten het in het advies van Uwen Raad bedoelde onderzoek zou blijken te leiden, vervanging van het bestaande stelsel der Ziektewet door een ander stelsel noodzakelijk achten'. Daarnaast waren er leden die zich 'in beginsel met het bestaande wettelijk stelsel wel konden verenigen, doch die tegen het houden van het bedoelde onderzoek op zich zelf geen bezwaar zagen, vooral omdat gemeend werd, dat daardoor de invoering der Ziektewet niet noemenswaard zou worden vertraagd'. Vond de Raad de vertraging aanvaardbaar, moest het huidige ZW voorstel worden vervangen, wilde de Raad ziekenkassen waar de werkgevers de meerderheid hadden, toestaan? Dat waren de vragen waarop de minister antwoord wilde.
Op de Algemene Vergadering van het NVV van begin november 1920 werd een resolutie aangenomen die Kupers ondersteunde in zijn plannen om de ZW-Talma te laten vervangen door een regeling zoals die waaraan hij met Posthuma werkte.
Op 2 november 1920 besloot het voorlopig bestuur van de Vereniging van RvA een schrijven te richten aan de minister van Arbeid om hem te laten weten dat de Vereeniging het niet eens was met het advies van de HRvA over de Ziektewet.
Op 12 november 1920 kwam in de bijeenkomst van het verbondsbestuur van het NVV de aanstaande vergadering van de Vereniging van Raden van Arbeid ter sprake. 'Het bestuur van de Vereniging van Raden van Arbeid zal volgende week een vergadering van de vereniging beleggen, waar een voorstel van het bestuur zal worden behandeld om Minister Aalberse te verzoeken niet in te gaan op het advies van de Hoge Raad van Arbeid. Die laatste heeft geadviseerd om de Ziektewet Talma niet in te voeren. Aan de vertegenwoordigers van het NVV in de Raden van Arbeid is geadviseerd om op de vergadering in kwestie het voorstel niet te ondersteunen, maar het daarheen te leiden, dat de vereniging aan de minister zal verzoeken het advies van de Hoge Raad van Arbeid wel op te volgen.' Het verbondsbestuur van het NVV besloot begin december dat Brautigam 'de onjuistheden die door Duys in de Kamer zijn verkondigd over het standpunt van het NVV' moest gaan rechtzetten.
In dit geheel van belangen en belangenorganisaties, waarbij dezelfde personen in verschillende van die organisaties zitting hadden en soms tegenstrijdige belangen moesten vertegenwoordigen, vergaderde de Vereniging van Raden van Arbeid op 16 november 1920 over het pre-advies van het bestuur. De posities die met betrekking tot de Ziektewet worden ingenomen, kunnen niet worden begrepen zonder de achtergronden van de personen te kennen . Ze zijn een mooie illustratie van de constellatie waarin minister Aalberse uiteindelijk een standpunt over de Ziektewet moest bepalen. Het is niet verwonderlijk dat hij en zijn opvolgers daar nog lange jaren over zouden doen.
Het bestuur van de Vereeniging RvA was over het verzoek van de HRvA aan de minister om een nader onderzoek te laten doen naar de regelingen via de cao's zeer teleurgesteld.
Bij een bespreking over de gang van zaken rond de Ziektewet in de Tweede Kamer op 25 november 1920 bleken de kamerleden Duys, J.R. Snoek Henkemans en V.H. Rutgers niet tevreden. 'De heer Duys betreurde, dat het oorspronkelijk ontwerp-Talma dat "aus einem Gusz een behoorlijke organisatie gaf" en dat reeds ten tijde van Talma een veer moest laten, nu tengevolge van de actie der heeren Posthuma c.s. in den Hoogen Raad van Arbeid geheel en al doorbroken dreigde te worden. De heer Duys zeide wel te begrijpen, dat vakvereenigingsleiders, zooals de heeren Kupers en Stenhuis, voor een groote moeilijkheid zaten. "Het is heel lastig tot de arbeiders, die bij hun collectief contract een gratis ziekteverzekering hebben, te zeggen: tot nu toe hebben wij door onze vakorganisatie een gratis ziekteverzekering verkregen, maar dat alles gaat weer weg en gij zult nu als de Ziektewet in werking treedt, premie moeten betalen. U gevoelt dat het voor arbeidersleiders onmogelijk is, dat goed te praten voor hun leden."' Ook bij de ZW-Talma kon de premie echter geheel voor rekening van de werkgever worden gebracht. Kamerlid Rutgers voegde er nog aan toe 'dat door de beoogde verandering van stelsel een groot nadeel zou worden toegebracht aan het niet-georganiseerde deel der arbeiders, dat het georganiseerde deel der arbeiders in aantal overtrof'. Hij had in Duitsland gezien welke nadelen de versplintering van de ziekteverzekering met zich meebracht en hij pleitte ervoor de hele verzekering bij de Raden van Arbeid onder te brengen.
Aalberse reageerde door te zeggen dat de HRvA niet negatief geadviseerd had. Men had alleen aangeraden een onderzoek in te stellen naar al bestaande regelingen onder andere via de cao's. 'Minister Aalberse gaf echter toe, dat een deel van degenen, die voor dit advies waren, daarmede bedoelden aan te sturen op een andere regeling. Minister Aalberse deelde voorts mede, dat hij nu van den Hoogen Raad een precies antwoord had gevraagd op de vraag of de Raad het gewenscht achtte "om geheel van stelsel te veranderen".'
In het derde ontwerp-advies van de commissie XI werd melding gemaakt van de brieven van Aalberse en werd een antwoord op zijn drie vragen geformuleerd.
De Vereeniging Centraal Overleg in Arbeidszaken, de Vereeniging van Nederlandsche Werkgevers, het R.K. Verbond van Werkgeversvakvereenigingen en de Christelijke Vereeniging van Werkgevers en Groothandelaren in Nederland enerzijds, het Nederlandsch Verbond van Vakvereenigingen, het Nationaal Arbeidssecretariaat, het Bureau van de R.K. Vakorganisatie en het Algemeen Nederlandsch Vakverbond anderzijds waren dus overeengekomen dat 'de ziekteverzekering geheel zou worden onttrokken aan ambtelijke bemoeiing en zou worden gelegd in handen van de belanghebbenden, terwijl het ziekengeld zou worden vastgesteld op 80% van het loon (de Ziektewet kende 70% toe) en de kosten der verzekering geheel door de werkgevers zouden worden gedragen'. Alleen het Christelijk Verbond van Vakvereenigingen had zich afzijdig gehouden. Volgens eigen zeggen omdat ze niet waren uitgenodigd.
'Toen eenmaal over de beginselen het accoord was bereikt, was de weg tot verdere samenwerking geëffend en konden de besprekingen over de uitwerking worden aangevangen. Met het oog op de wenschelijkheid van deskundigen bijstand werd in dit stadium contact gezocht met Centraal Beheer. Het toen juist gevallen besluit om de invoering der Ziektewet op te schorten tot 1 April 1921 maakte het zaak zoo spoedig mogelijk tot resultaten te komen. In een ten kantore van Centraal Beheer op 7 December 1920 gehouden vergadering van vertegenwoordigers van alle hierboven genoemde organisaties werd besloten tot instelling van een kleine commissie van acht leden, onder voorzitterschap van den president-directeur van Centraal Beheer, Dr. F.E. Posthuma, welke commissie de mogelijkheid zou hebben te onderzoeken van een regeling steunend op privaatrechtelijken grondslag, van een voor de arbeiders geen kosten meebrengende verzekering tegen de gevolgen van ziekte. Behalve de voorzitter maakten van deze commissie deel uit de heeren Mr. Terpstra (Vereeniging van Nederlandsche Werkgevers), Triebels (Centraal Overleg), Mr. Kortenhorst (R.K. Verbond van Werkgeversvakvereenigingen), Spier (Vereeniging van Christelijke Werkgevers en Groothandelaren in Nederland), Kupers (Nederlandsch Verbond van Vakvereenigingen), de Bruyn (Bureau der R.K. Vakorganisatie), Lansink (Nationaal Arbeidssecretariaat) en Dekker (Algemeen Nederlandsch Vakverbond). De commissie zag in, dat het voor het bereiken van het doel en het welslagen van het werk goed zou zijn, als zij contact kon verkrijgen met het departement van minister Aalberse, hoe eer hoe beter. Zij richtte daarom tot den minister het verzoek hare vergaderingen te willen doen bijwonen door een zijner ambtenaren, aan welk verlangen werd voldaan. Als afgevaardigde van den minister van Arbeid werd aan de beraadslagingen van de commissie deelgenomen door Mr. H.W. Groeneveld, chef der afdeeling Arbeidersverzekering van het departement. Het sprak van zelf, dat door zijn tegenwoordigheid in 't minst niet gepraejudicieerd werd op de later door den minister te nemen beslissingen en dat de vrijheid van handelen der regeering ten opzichte van de ziekteverzekering onaangetast bleef. De commissie kwam bijeen op 10, 20 en 30 December 1920 en werd het in die vergaderingen eens over de regeling van de organisatie voor de ziekteverzekering. Deze zou berusten op het beginsel van bedrijfsgewijze samenvoeging der risico's, oprichting derhalve van ziekte-risicovereenigingen voor bepaalde bedrijven. Deze bedrijfsvereenigingen zouden te zamen vormen een grootere vereeniging, de hoofdvereeniging Ziekte-Risico [die als loot van de Centraal Beheer stam al sinds 1916 bestond, DR]. De besturen der hoofd-vereeniging, zoowel als der ziekterisico-vereenigingen zouden paritetisch zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de werkgevers en van de verzekerde arbeiders.' Dit akkoord werd in april 1921 gepresenteerd en is bekend geworden als de Proeve Posthuma Kupers.
Bij de Ongevallenwet hadden de werkgevers van het VNW met behulp van onder andere A. Kuyper de politiek kunnen bewegen risico-overdracht toe te staan. Nu hadden ze in de strijd om de uitvoering van de ZW niet alleen NVV-er Kupers maar ook Groeneveld aan hun zijde. In de jaren die volgden zou de hoge ambtenaar Groeneveld in de openbare discussie over de ZW een prominente rol spelen.
Uit een brief van begin december aan de ministerraad blijkt dat Aalberse ervan uitging dat het advies van de HRvA tot vertraging van de invoering van de Ziektewet zou leiden. Hij was daar niet onverdeeld ongelukkig mee. 'Met het oog op dezen algemeenen aandrang van de bij de ziekteverzekering het meest belanghebbenden, ben ik geneigd dit advies te volgen. Uiteraard zal het volgen van dit advies in elk geval leiden tot vertraging van de invoering der Ziektewet, doch in die vertraging ligt op zichzelf wederom dit voordeel, dat dan de invoering niet zal behoeven te geschieden korten tijd voor de algemeene Kamerverkiezingen (...). Echter werd bij de behandeling van de begrooting voor mijn Departement in de Tweede Kamer van Rechtsche zijde aangedrongen op spoedige invoering der Ziektewet, zoodat het opvolgen van bovengenoemd advies (...) wellicht ontstemming zou kunnen veroorzaken bij de partijen van Rechts. Bovendien kan niet ontkend worden, dat het hier betreft een der hoofdpunten van het Regeeringsprogram, zooals dit aan de Rechterzijde werd medegedeeld.' Blijkbaar verwachtte de minister geen electoraal gewin van een Ziektewet op basis van de uitvoeringsorganisatie die Talma had bedacht. Dat was gezien de frequente en veelal openbaar geuite kritiek op de Raden van Arbeid in het eerste jaar van hun bestaan niet verwonderlijk. Aalberse stond tegelijkertijd waarschijnlijk onder druk van de rooms-katholieke voorzitters van de RvA (waaronder de latere voorzitter van de Vereniging RvA E.B.F.F. Wittert van Hoogland en de latere minister van Sociale Zaken T.J. Verschuur) om de RvA te behouden.
In een later stadium liet werkgever Stork er geen onduidelijkheid over bestaan wat uiteindelijk de bedoeling was: uitschakeling van de RVB en de RvA bij de uitvoering van de arbeidersverzekering. 'Ik kon natuurlijk vermoeden, dat de Heer Kupers en zijn vrienden [in de HRvA, DR] een amendement zouden indienen om de 80% in eere te herstellen. Ik weet even goed als iedereen, dat er veel werkgevers zijn, die de 80% te hoog vinden, maar mijne Vereeniging had zich hiertoe verbonden en in het Bestuur, waarin ik de kwestie vooruit ter sprake bracht, waren wij ook tot de conclusie gekomen, dat wij een dergelijk amendement moesten steunen, mits dan ook werkelijk het plan Posthuma-Kupers integraal werd uitgevoerd. Wij achten een zeer belangrijk deel van dit compromis het wegvallen van onnoodige ambtelijke bemoeienissen met de verzekering en daarvoor is een conditie sine qua non, dat de arbeidsraden en de Rijksverzekeringsbank niet met de zaak te maken hebben. Ziet men geen kans dat ook te doen voor het gedeelte, dat op de Ongevallenwet betrekking heeft, dan moet men er iets anders op vinden en wanneer naast de op particulier initiatief berustende bedrijfsvereeniging de ambtelijke organen blijven bestaan is het mooie van de zaak af.'
Ook T.J. Verschuur, voorzitter van de RvA Breda, bleek inzicht te hebben in wat er op het spel had gestaan. 'Feit is, dat plotseling een man als Posthuma zich voordeed als de vertegenwoordiger van "de" werkgevers (welke goede menschen bijna geen van allen wisten wat er gaande was) terwijl als tegenspelers in deze tragi-comedie optraden enkele vertegenwoordigers van arbeidersorganisaties, die op hun beurt wenschen en ideeën vertegenwoordigden welke in de organisaties in de verte nog niet waren doordacht en geformuleerd. Deze verstandhouding van "de" arbeiders en "de" werkgevers, waarbij een machtig mooi plan werd opgemaakt, om aan een soort bedrijfsvereenigingen de ziekte-verzekering (waaronder toen dikwijls gedacht werd en ziekengeld en ziekte-behandeling), heeft eensdeels aan de ziekteverzekering volgens de wetten van Talma een zwaren steek toegebracht en anderdeels, nu er van uitvoering van het plan Posthuma-Kupers ook niet veel komt, een zekere stemming in de lucht laten hangen, welke gunstig is aan het woord, want begrip mogen we niet zeggen, "bedrijfsvereeniging". Gunstig is men in arbeiderskringen voor dit woord gestemd vanwege de meer algemeene gedachte aan bedrijfsorganisatie; in verschillende werkgeverskringen uit een gebrek aan liefde (om het zacht te zeggen) jegens de Raden van Arbeid.' De bedrijfsverenigingen zijn eigenlijk, zo stelde Wittert ook al, werkgeversverenigingen. 'Trouwens in de stukken wordt dat ook wel toegegeven.' De arbeiders zullen in de bedrijfsverenigingen teleurgesteld worden zeker in vergelijking met de positie die ze in de RvA hebben en zeker in vergelijking met Duitsland en Engeland waar de arbeiders een grote rol hebben bij de uitvoering. 'Er ligt in de opdracht aan de z.g. bedrijfsvereenigingen ook niets sociaals, of het moest wezen, de anti-ambtelijke stemming, welke tegenwoordig voor sociaal besef moet doorgaan. (...) Wij kunnen ons, wanneer men dan in ieder geval de sociale verzekering aan de ontwikkeling in de richting van de bedrijfsorganisatie wil dienstbaar maken, voorstellen dat men ze voorlopig gebruikt om aan de vakbeweging onder de arbeiders veel meer omvang en stabiliteit te geven. Duidelijk is toch wel, dat de geringe uitbreiding der vakorganisatie en de vele wisselingen, die daar nog plaats hebben (ongeveer 20% der arbeiders is georganiseerd) geen bodem bieden voor een Sociale ordening.'
* Met dank aan Trix van Doorn.
Noten: zie Proeve Posthuma-Kupers (31 pagina's met noten)
november 2006, Danièle Rigter
Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade.